9月13日，中办、国办发布《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》（下称《意见》），专门针对国企负债进行精准且严格的目标管理。《意见》提出，推动国有企业平均资产负债率到2020年年末比2017年年末降低2个百分点左右，之后国有企业资产负债率基本保持在同行业同规模企业的平均水平。

今年4月召开的中央财经委员会第一次会议表示，要以结构性去杠杆为基本思路，分部门、分债务类型提出不同要求，地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来。出台本次《意见》的一个目的也是为了降低国有企业杠杆率。

国家发展改革委财政金融司司长陈洪宛8月表示，到今年6月底，全部国有企业资产负债率64.9%，分别较年初和去年同期下降0.7和0.6个百分点。

《意见》提出，加强国企负债约束要坚持全面覆盖与分类管理相结合。所有行业、所有类型国有企业均纳入资产负债约束管理体制。同时，根据不同行业资产负债特征，分行业设置国有企业资产负债约束指标标准。

“一方面要降低总体的负债水平；另一方面要分行业、分类型区别对待，对那些战略性新兴产业要适当宽容，从而实现国企负债的结构性优化。”天津财经大学经济学院教授丛屹对21世纪经济报道记者表示。

《意见》对加强国企负债约束提出了指标管理。第一个指标是，推动国有企业平均资产负债率到2020年年末比2017年年末降低2个百分点左右。

第二个指标是，原则上以本行业上年度规模以上全部企业平均资产负债率为基准线，基准线加5个百分点为本年度资产负债率预警线，基准线加10个百分点为本年度资产负债率重点监管线。

“这应该是一个经验值，5个、10个百分点不是一个绝对精确值，而是在足够大的样本数下确定的临界线。”丛屹说，“最关键的是要进行结构化管理，分清不同行业、类型国企负债的情况，有针对性地施策。”

《意见》提出，严格控制产能过剩行业国有企业资产负债率，适度灵活掌握有利于推动经济转型升级发展的战略性新兴产业、创新创业等领域的国有企业资产负债率。

《意见》要求，国有企业集团合并报表资产负债率预警线和重点监管线，可由相关国有资产管理部门根据主业构成、发展水平以及分类监管要求确定。邮政、铁路等特殊行业或无法取得统计数据行业的企业资产负债率预警线和重点监管线，由相关国有资产管理部门根据国家政策导向、行业情况并参考国际经验确定。

《意见》还表示，由国务院国资委履行出资人职责的中央企业，资产负债率管控工作继续执行现行要求，实践中再予以调整完善。金融类国有企业资产负债约束按照现有管理制度和标准实施。

“关键是要理清，哪些企业是在围绕实体经济进行投入，这类企业要适当宽容，甚至给予支持。对于那些借来贷款不用于经营而是转手高息放贷的企业，则要坚决约束。”丛屹说。

此前的2016年10月，国务院印发了《积极稳妥降低企业杠杆率的意见》，提出了降杠杆主要途径，包括兼并重组、债权股、破产、股权融资等。

中办、国办《意见》则从完善国有企业资产负债自我约束机制、强化国有企业资产负债外部约束机制、加强国有企业资产负债约束的配套措施等方面提出要求。

比如，《意见》提出，鼓励国有企业跨地区开展兼并重组。加大对产业集中度不高、同质化竞争突出行业国有企业的联合重组力度。鼓励各类投资者通过股权投资基金、创业投资基金、产业投资基金等形式参与国有企业兼并重组。

“山西省有7大国有煤炭企业集团，每个集团都形成了较完整的煤炭产业链，造成了各个集团主业不集中、子产业亏损等问题。在目前的改革中，正在通过资本层面的运作，确定主业，剥离辅业，再将辅业进行整合的方式，进行股权融资，降低了资产负债率，也利于进行混改。”一名在山西进行国资基金管理的基金业人士告诉21世纪经济报道记者。

值得注意的是，在地方经济中握有绝对话语权的国有企业将面临严格的外部约束。《意见》提出了建立高负债企业限期降低资产负债率机制、加强金融机构对高负债企业的协同约束、强化企业财务失信行为联合惩戒机制等手段。（编辑：杨志锦）