两会前瞻·提案议案

0-2岁入托率越高，生育水平越高，OECD国家0-2岁平均入托率为34.2%，而我国则是个位数。提振生育率，是2019年的国民话题。在林林总总的回答中，总少不了“发展0-3岁托育”的声音。

“孩子谁来带”成为年轻父母们面对的一道“难关”。-新华社

全国两会召开在即，“托育”再次成为关键词，在各大民主党派的提案中，其与减税降费、民营企业和农村土地制度改革等热点获得了同样的待遇，被反复提及。可以预见的是，其将成为2019年全国两会的热点话题。

21世纪经济报道记者梳理发现，农工党中央的提案中，详细阐述了婴幼儿托育目前存在的困境、原因及针对建议；致公党中央则聚焦于供给端，建议把加强婴幼儿托育服务供给作为兑现人口政策制度设想的重要支撑；民革中央则将“建设托育服务体系，健全我国基本幼育制度”作为拟提交全国政协十三届二次会议大会发言的七大题目之一。

YoKID优儿学堂创始人、剑桥大学心理学博士苏德中表示，0-3岁托育服务在国内刚刚起步，与幼儿园相比也晚了很多。2016年国家实行全面二孩政策，但父母没时间看护孩子等顾虑会影响生育率，因此不管是高端还是普惠的托育机构，都有利于解决社会上对应的家庭需求。

“没人带孩子”影响生育率

统计数据显示，2018年我国出生人口减少200万，出生率创近几十年新低，其背后存在多种原因。究其原因之一，“孩子谁来带”成为年轻父母们面对的一道“难关”。

事实上，作为经济社会发展的产物——生育观念变化、双职工家庭工作繁忙、养儿育儿成本高等带来的生育率下降，对其他发达国家而言，早已不是什么新鲜事儿。为缓解这一问题，许多国家将重点放在入托率的提升上。有数据显示，0-2岁入托率越高，生育水平越高，OECD国家0-2岁平均入托率为34.2%，而我国则是个位数。

苏德中告诉21世纪经济报道记者，在生育率较低的亚洲国家中，新加坡的入托率极高，接近90%。而少子化、老龄化的日本，也在着手提高保育园的入园率。

致公党中央《关于加强0-3岁幼儿托育服务供给的提案》指出，在二孩政策全面实施、二孩生育率不断提升的背景下，出生人口依旧呈现下降，这既有育龄妇女人数减少的客观现实，也与当前托育服务短缺（尤其是0-3岁）有必然联系。托育服务缺失直接推高养育成本，使众多家庭的生育意愿走不到生育行为。

农工党中央则在《关于加强3岁以下婴幼儿托育服务的提案》中表示，近两年我国二孩占新出生人口比始终保持在50%左右，3岁以下婴幼儿托育服务发展不充分问题较为突出。女性作为当前养育照料的主要承担者，花费大量时间和精力照料孩子，对就业、职业发展产生一定不利影响。因此，解决3岁以下婴幼儿托育问题已经成为解除育龄女性后顾之忧，应对人口老龄化危机，促进经济社会可持续发展的重要问题。

贵州省政协委员、省早教协会会长石宇波认为，由老人看护孩子的隔代照料模式已达不到预期效果，这也提升了近年来社会对3岁以下托育服务的关注度。

婴幼儿托育先天不足

道路似乎已经明确，即大力发展婴幼儿托育。但目前我国托育服务发展却存在短板。

农工党中央列举了托育工作“碰壁”的原因：一是观念落后。虽有旺盛的社会需求，但托育服务的社会化尚未成为主流观念，仍被视为家庭问题，或是女性、祖辈的天然职责，有60%的父母为了保证工作选择“祖辈照顾”模式。

二是政策空白。尚无规范的3岁以下婴幼儿照料和教育政策法规。

三是市场混乱。由于缺乏规范，托育机构不属市场监管部门监管范围，民政部门也不予登记备案，在旺盛的市场需求下，大量3岁以下婴幼儿托育机构处于无序经营状态，卫生和安全状况堪忧，质量参差不齐。

四是供给不足。据江苏省妇联调查，有62.3%的受访者有3岁以下婴幼儿托育的需求，但35.5%的受访者反映居住地附近没有托育机构。

石宇波表示，目前市场存在小、乱、散的现象，没有明确的主管部门，也没有规范性指导意见，这样就造成了设施标准的缺失、课程体系的不完善。从部分国外出台的政策来看，获得一个托育中心的执照，可能比拿一个大学执照还难，因为针对的是最弱势、年龄最小的群体，所以格外谨慎。

“托育行业对人的要求特别高，即便是相同的设备，换人后可能无法做到同样好。育婴师、早教师都应加强培训。目前我们在高校基本没有开设这个专业，即便开设了也是近两年才有，很少，据不完全统计，可能还没达到1%。人的问题不解决，一个行业就没法大范围的复制或推广。”石宇波告诉21世纪经济报道记者。

明确顶层设计是当务之急

据农工党中央的测算，如2020年3岁以下婴幼儿入托率达到10%，可带动托育服务业产值近900亿，带动约100万人就业；若2035年入托率提升至30%，产值将约2000亿，可带动约200万人就业。

不过，无论是民主党派提案，还是受访专家，都认为应首先明确顶层设计。

农工党中央建议，由卫生健康部门牵头加快制定相关政策法规，明确政府的责任和义务，明确教育、人社、民政等行政部门的具体职责；致公党中央则表示，应将幼儿托育服务补充纳入国民经济和社会发展总体规划，建立与之相匹配的财政支持制度。

“应首先明确一个牵头部门，形成家庭为主导，政府来引导，社会各界来参与的局面。什么是合法的，什么是红线，应该划出来。”石宇波建议。

事实上，部分地区已率先“吃螃蟹”。如上海出台“1+2”文件，支持社会力量依法举办托育机构，提供税收、补贴等支持性政策，加强托育机构标准建设，新增托育点，加大从业人员培训等；四川则出台意见，强调加强部门协作和示范引领，鼓励用人单位在工作场所为职工提供福利性的婴幼儿托育点；湖北则启动了托育机构服务规范的地方标准制定。

前不久，国家发改委等18部门联合印发《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》，指出要制定行业准入标准、管理规范和监管标准，明确婴幼儿照护服务对象、服务内容、从业要求、设施设备、技术流程等规范标准。

苏德中表示，不管是标准还是规范，国外已相对比较成熟，包括场地大小、室内外的环境要求、师生配比、卫生安全等。在英国，政府会为托育中心评级，给予家长清晰的指引。但是，由于国情不同，不应简单照搬国外的经验。

他告诉记者，由于家长信任度高且重视隐私权，美国的托育中心极少有监控设计，更不要说把监控连在家长手机上，这就与我国家长的诉求不同。因此除了借鉴国外经验，我们必须要综合国情、文化、国内家长的期望和需求去制定合适的标准。

鼓励企事业单位提供托育

托育服务该如何定位？有观点认为，应坚持公益性，鼓励非营利性，控制营利性托育服务占比。

石宇波认为，这可能只是一种美好的愿望，当前阶段要做到很难。如果限制营利，又去做比较困难的事情，除非政府兜底，但0-3岁既不属于义务教育范畴，又不是必需。入托难因为供给少，入托贵因为投资成本高，在政府无法托底、社会公共福利达不到的情况下，只有充分引入更多人参与行业竞争，才能去伪存真。

“有关部门可以充分利用社区、商场、闲置区域等先做出样本，引入社会第三方来参与管理。”石宇波说。

苏德中则表示，托育服务要尽可能满足不同家庭的需求，不能全是普惠的，也不应都是高端的，因此可以考虑两套不一样的监管及支持体系。从支持角度，对需求方来说，政府可以给予家长、家庭经济上的补助，如一定百分比的学费减免；对供应方来讲，可以在租金、税收、装修费、教具费等方面给予企业补贴。

此外，在民主党派的提案中，都提到了支持鼓励企事业单位提供托育服务。

作为较早进入托育行业的从业者，苏德中表示，若企业提供场地，托育机构作为第三方来运营，不但可以大大降低成本与收费，更可以解决员工的核心需求。当然，这是一个循序渐进的过程，社会上的托育机构先要有足够的经验才能开展企业托育服务。

值得一提的是，近日有媒体报道称，走在托育服务建设前沿的上海，出现了一边家长入托无门，一边新增托育点招不满的窘境。由此可见，若想让托育服务满足个体差异和不同的家庭需求，还有很长的路要走。

（编辑：王峰）