华南理工大学公共政策研究院蒋余浩

当前，我国已进入全面建成小康社会的决胜期，扶贫攻坚与乡村振兴交汇推进。2019年尤其是扶贫攻坚关键年，在国务院政府工作报告中，李克强总理专门部署今年打好精准脱贫攻坚战的五项工作任务，再次要求：“越是到脱贫攻坚的关键阶段，越要抓实抓细各项工作，确保脱贫有实效、可持续、经得起历史检验。”

党的十八大以来，我国脱贫攻坚取得显著成就，根据国务院扶贫办公布的数据：从2012年到2018年，我国贫困人口从9899万人减少到1660万人，6年时间减少了8200多万人；85%的贫困人口实现脱贫、80%左右的贫困村实现了退出、50%左右的贫困县脱贫摘帽。通过内生动力的增强和发展能力的提高，巩固脱贫攻坚成果，保证贫困人口稳定脱贫、稳定致富，是当前工作的重中之重。

脱贫致富离不开产业支撑

今年政府工作报告强调：脱贫致富离不开产业支撑。产业扶贫是一种基于市场机制的扶贫模式，与慈善式扶贫形成互补，旨在激发农村发展内生动能，是保证农村与城市同步现代化的重要抓手。去年出台的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出一系列加大产业扶贫力度的措施，2019年作为扶贫攻坚关键之年，需要通过中央统筹部署和各部门、地方政府协力，破除阻碍农民以多种样式走向市场的制度障碍，扶持贫困地区发展特色产业、推动农民积极投入与市场相关的活动。

首先，需要面对的挑战是，目前农民发展意识普遍不强，农村基础设施建设相对落后，需要大力加以改善。且不说经济发展状况不佳的贫困地域，即使是在商贸活动相对比较活跃的长三角、珠三角地区，一些农民的发展意识也普遍不强。应该说，是社会保障体系的长期缺位，使农民长期处于没有坚实保障的处境之中，从而导致了多数农民对于眼前利益过于看重，不愿为长远发展投入任何成本。

此外，大部分农村的基础设施建设也存在不同程度的落后。虽然经过新农村建设、美丽乡村建设等多轮政策实施，农村本身的村容村貌意见得到大幅改观，但是，一方面，许多农村与外界联接的道路网线仍未能建设完善，另一方面，农民与外部市场相联的信息基础设施还十分落后。按照《中国互联网发展状况统计报告》，截至2016年6月，我国农村互联网普及率仅近30%，某些边远贫困地区甚至没有普及电话。最近两年来，许多地方探索出降低农民参与市场的制度创新，如设立经营风险保证金、合作帮扶机制等；江浙、广东等地大力投入资金，推动了农村网络和物流基础设施建设，很明显对于扩大农户投身市场活动产生了效应。

其次，与上一点相关，培育农民发展的主体意识，帮助小农户之间建立合作机制，应成为推动产业扶贫的核心目标。政府工作报告落实中央一号文件的要求，提出“培育家庭农场、农民合作社等新型经营主体，加强面向小农户的社会化服务”，正是着眼于农村市场微观主体的培育，为脱贫致富建立可持续性基础。实际上，中共中央、国务院今年2月21日发布的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，对此做出了详细部署。当前的政策承认，小农户家庭经营将是我国农业的主要经营方式，因此需要以多种政策手段提升小农户发展能力，提高小农户组织化程度，拓展小农户增收空间。

现实中的有益探索

在实践中，小农户融入现代农业发展的方式已有相当多的探索。例如，在珠三角，已出现四种比较清晰的模式：（1）总部经济型。即部分农业企业和农业大户把生产基地转移至外地，把加工、流通等高效益环节留在顺德，形成了“生产种养在外地，加工流通在本地”的发展格局；（2）“公司+农户”型。即部分农业企业与农户签订协议，免费为农户提供优良品种或种苗，统一组织采购生产资料、药品、饲料等，并做好技术跟踪服务，对达标的农产品以优于市场价格进行收购；（3）大户带动小户型。部分农业企业或农业大户在外地承包连片土地，进行开发和完善配套设施后，再分包给本地的中小型农户种养；（4）科技导向型。部分投入大、效益高的科技领先型农业企业利用外地土地多、租金低、承包期长等优势，在外地承包土地进行农产品的环保种养试验或优质种苗培育，待技术试验成功后带回本地推广应用。

这四种模式都可以应用于推动贫困户融入现代化经营，为形成可持续性的脱贫致富做出贡献。关键在于把激活农村发展内生动力放在首位，尊重农民和企业从事市场活动的自主资格。

尽快发展新型农村金融体系

目前支持个体农户和小微工商户的金融服务滞后，需要推动相关政策落地，同时推广行之有效的实践经验。如相关专家多年来一直在指出的，缺乏面向个体农户和小微工商户的金融服务，是阻碍我国农业和农村发展的一个重要因素。2015年的中央一号文件首次规定，“应积极推进农村金融立法”；2017年的中央一号文件再次强调，“要将加快农村金融立法作为保障乡村振兴的重中之重”。目前，这方面的工作仍然处于研究探讨阶段。正规金融系统在农村地区的业务，也由于农业抗风险能力弱、农村地区信用基础薄弱、农民和农业经营主体抵押担保能力弱等问题，而难以获得大幅度展开。今年2月14日发布的《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》，提出“持续加大政策扶持力度，形成以小微企业和‘三农’融资担保业务为导向的政策扶持体系。”相关工作具有解决农村农民融资难的重大意义，需要在制度上和实施细则上加以推动落实。

与此同时，相当多的科研机构在农村地区长期实验的金融创新，也应当引起重视。比如说，中国乡村建设研究院在湖北监利县王小垸村、河南信阳市平桥区郝堂村、湖北鄂州市梁子湖区张远村等农村长期推行的“内置金融”，即一种在本村内统筹创办，面向本村村民，以土地承包权作为抵押的村社内部合作金融。这个基层自发的实验已证明能在一定程度上满足农村小微金融服务的需求，值得加以推广。正如研究者反复指出的，目前中国农村金融体系表现为正规金融和非正规金融二元并存的格局，前者面临重重挑战，后者又受政策限制、资金有限和管理不规范等因素制约。在已经释放政策利好的条件之下，如何探索建立农村社会资本与正规金融部门融合发展的新型农村金融体系，是需要高度重视的重点工作。

在脱贫攻坚关键期，还必须思考如何推动精准扶贫升级的重大问题。今年的中央一号文件已经强调完成近期工作任务与形成长期战略相衔接的要求，如文件针对脱贫攻坚明确提出：“做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接”、“及早谋划脱贫攻坚目标任务2020年完成后的战略思路”。需要指出的是，推动扶贫脱贫工作从完成近期任务转向建立长期战略，应当有更多的制度想象和探索。比如说，在扶贫目标实现的基础上，近年在世界范围内许多地方已开始实验的“无条件基本收入”也许可以成为一个政策选项。当然，如何使这类实践创新和思想讨论转化成为我国的制度，为我们推动深化农村改革、乡村全面振兴的工作服务，依然需要不断地实验调适和经验总结。(编辑祝乃娟)