全国政协常委、经济委员会副主任杨伟民6月11日在中国城市高质量发展研讨会上表示，中国城市化存在结构性失衡，推进城市化高质量发展，需要进一步放宽户籍限制，超大城市以外的所有城市应放开落户限制；完善农村建设用地产权制度，开展允许农民跨集体组织流转宅基地资格权试点；改革住房制度，打破住宅用地垄断，增加居住用地供给市场主体。

杨伟民指出，工业化高质量发展和城市化高质量发展是推动经济高质量发展的两大任务。城市化高质量发展的含义是城市集聚的经济、人口与资源环境之间实现均衡发展。

其中，对于城市化的高质量发展，杨伟民认为，要重视空间发展和空间均衡的理念和思想。就是在一定的空间内，实现经济发展、人的全面发展、可持续发展三个发展的均衡，既要有财富增加，也能公平分享到所有人，还能保持自然再生。

在城市化过程中，杨伟民表示，中国出现了四大结构性失衡。

• 首先是经济与人口失衡，杨伟民认为，人口向大城市集中，但户籍制度限制其落户，一方面这使得农民工工作年限变短，过早进入劳动力短缺；另一方面，也使得工人和农民作为就业主体，很难成为城市中的中等收入群体。

• 其次是财力和人口失衡，杨伟民表示，经济发展向大城市和特大城市集中，财政体制导致地区和城市之间人力财力差距大，人均财政支出的差距，使得地区间的公共服务差距较大，从而进一步导致了生活水平的差距。

• 第三是土地和人口失衡，杨伟民指出，城乡之间，人口向城市集中，但农村建设用地没有进入城市，人口城市化的半市场体制和土地城市化的计划体制出现“体制冲突”，农村宅基地闲置和城市居住用地短缺；城市之间，一二三线城市土地配置与人口流动配置不合理，一线城市居住用地少，地价过高、房价过高，部分三四线城市人口流出，而居住用地增加，住宅空置高；

• 最后是经济人口与资源环境失衡，按行政区的城市化而不是城市群开发，特大城市摊大饼，功能过于集中于主城区，开发强度过高，生态空间锐减，污染严重，交通拥堵，公共服务和就业主要集中于主城区，职住失衡，大量人口大量时间用于出行，浪费能源。

如何解决这些问题，进一步推进城市化的高质量发展？杨伟民给出了六点建议：

• 首先要清晰定义城市。区分“三个城市概念”，即行政区的城市、设区市的城市、中心城区。在城市化意义上的城区，实施户籍管制、汽车和住房的限购、限行等。

• 其次，放宽户籍的管制。超大城市政策精细化，只限制人口落户中心城区，改进人口落户积分制，特别要放宽对农民工的积分条件，允许已经在中心城区以外地区就业人口及其家庭成员落户；超大城市以外的所有城市放开落户限制，优先允许已经在城市就业的人口及其家庭成员落户；城市负责就业人口及其家庭成员在本市公共服务，实现“市民待遇”，解决区域间人均财力差距。

• 第三，完善农村建设用地产权制度。完善农村集体建设用地产权制度，集体建设用地和国有建设用地同等条件入市、同权同价。在符合规划基础上，赋予所有者自主确定土地用途的使用权；完善农村宅基地产权制度，宅基地土地所有权属于集体，使用权或资格权属于农民，房屋所有权属于农民，开展允许农民跨集体组织流转宅基地资格权试点。

• 第四，改革住房制度。打破住宅用地垄断，增加居住用地供给市场主体；打破住房供给垄断，增加商品房和租赁房供给市场主体；打破单一市场结构，发展住房租赁市场，实现租购同权；改革房地产税；改革住房公积金制度，建立政策性住宅银行。

• 第五，以城市群形态为主体推进高质量的城市化。未来从中国会形成六个一亿以上的人口大城市群，京津冀、长三角、粤港澳，加上成渝、长江中游、中原，在城市群内部发展都市圈，实现规划、要素流动、基础设施、生态环境、旅游、能源、大数据等的一体化。

• 第六，编制实施空间规划。县级各类规划底图叠加，消除重合斑块，划定“三区三线三网”；以城市群都市圈为单元，分层规划，确定自然层、网络层、各类功能区。县级和城市群级的协调，形成一张可操作、靠遵循、可检查的百年规划图，一张蓝图干到底。

附：杨伟民在此次“开放与创新中国城市高质量发展研讨会”演讲原文：

启正主任、各位嘉宾下午好！

我就讲一下推进城市化方面的发展，一开始说讲城市高质量的发展，后来我觉得城市化范围更广一些。我讲两个方面的问题，十九大提出我国经济从高增长阶段转向高质量发展阶段，高质量发展有很多的研究，当时我觉得也可以从两化角度概括，其实我们过去经济发展都在两化的过程当中实现，一个是工业化，一个是城市化。

高质量发展也可以从两化角度进行概括，所以我说推动经济的高质量发展一定意义上就是推动工业化高质量发展，推动城市化的高质量发展，当时这两个化的高质量是互动的，缺一不可，工业产品质量都很高，技术水平也很高，但是山河破碎无所从流，到处都是工厂，处处冒烟不是高质量。所以高质量的产业和产品的高质量不足以构成前面的高质量，必须要实现空间的高质量

为此我要讲两个问题，一个是关于空间发展和空间均衡，它实际上是理念性的问题，怎么用这样的理念和思想来去推进城市化的高质量发展，我们经常讲发展，这个是我们使用概率比较高的词儿，发展可以归为三个发展，一个是人的发展，一个是经济发展，比如说以人为中心、以人为本，还有一个就是生态环境保护，过去实际上是从可持续发展概括的，可持续发展最早从生态环境保护概念概括。

这三个发展在不同的空间，但是它发展的程度和强度以及内容上是不一样的，你不可能在同样的空间三个发展完完全全等比例、等量，同样我们也有很多的战略，十九大概括了七大战略，比如说乡村振兴战略是在所有的基础上实施吗？不可能，它只在有乡村的地方可以实施，东北振兴战略假如说就是经济振兴战略也不可能在所有的东北地区振兴，当然因为东北地区中央划了一个东北虎豹国家公园，那块儿肯定不能振兴经济，而是振兴东北虎豹，让东北虎豹回国、回家，所以不同的发展、不同的战略要落实到具体的空间。

我这里讲三个典型的地区，一个是三江源，三江源是青藏的中心地区，这个地方做农业不行，庄稼不长，树也不长，这个地方怎么经济增长呢？这个地方不可能进行经济增长，如果想增加地推动经济增长只能多放牛和羊，放牛羊的结果就是土地植被被破坏，动物过多之后会造成土地的防傻功能破坏，如果这个地方破坏了会涉及到长江、黄河，如果这个地方不发展当地的居民怎么办？脱贫怎么办？这些也是深度贫困的地区，所以总书记重新审定了三江源公园方案，每一家一个生态公园，来保护生态环境，来实现既保护环境又解决了民生问题，解决了人力发展的问题，未来比如说像二氧化碳的排放之后不光有国家中央财政支持，其他市场化的资金也会转化到那里去，人们的生活在不断的提高，真正变成总书记说的绿水青山就是金山银山。

深圳这个地方经济发展非常好，其实去年总量已经超过了香港，经济总量特别高，创新也非常强，但是深圳有一个短板就是房价过高，商品房过少，现在一般来说大家说深圳有两千万人口，大概有一千万套（间）房子，但是房价未必是这么高，因为深圳一千万套房子只有一百六十万套左右是商品房，也就是说两千万个人抢这一百六十万套商品房，房价不高才怪。

如果下一步不解决好发展问题，因为人力是发展的基石，吃穿住然后就是行，如果你住不起未来这些企业拿什么吸引人才？光一个个税、补贴我觉得还是不够的，当然北京其他一些城市也存在类似的问题，所以我觉得深圳在三个发展当中，经济发展、人力发展、可持续发展当中因为深圳生态环境比较好，最大问题是人力发展怎么落地，主要涉及到土地的问题。

北京经济发展也很好，社会发展以及其他的公共服务，教育、医疗也是非常好的，但是住房问题和深圳有相似性，但是比深圳好一些。北京最大的问题是在于资源的短板，从空气来讲北京的地形东北西三面都是山，从本地产生的污染和南边过来的污染到了三百多米的地方，如果没有强大的风就动不了，就停了，它和东京不一样，这主要看地形和地貌。当然还有一个问题就是北京的水资源不够了，如果说从更长远来看它的问题在哪里？在于上游的森林被破坏掉了，这不是新中国成立之后破坏的，而是历朝历代破坏掉了，如果不解决水资源的问题上只注重聚居功能的话肯定不行，要解决水从哪里来的问题，现在南水北调的问题解决了，但是长期以来南水北调的水还是不够。

前面每一个地方都可以找到三个发展，在不同的地方存在不同的问题，然后需要采取不同的策略，简单说经济发展、人力发展、社会发展、生态环境保护内涵是不一样的，所以需要精细化设立政策。

什么叫空间发展呢？就是在一定的空间实现经济发展、人的全面发展、可持续发展三个发展的均衡，既要有财富增加，也能公平分享到所有人，还能保持自然再生。我说的再生是保持资源的再生能力。

这个空间可大可中可小，比如说大像长三角地区上亿人口和万平方公里怎么实现空间均衡，像上海中的再往里分就是都市圈了，上千万人口怎么实现空间均衡，小的如一个城市、一个县、十万级人口、几百万平方公里怎么实现空间均衡。

这个算一个理论吧，也就是说如果处理不好经济发展、人口和资源环境之间的关系，会出现空间的失衡，我口头讲一下，假设一个国家只有东北和西部两个地区，初始状态东部地区占有70%的经济，只拥有30%的人口，西部地区拥有70%的人口，但是经济只占30%，这时候存在我们经常说的人均GDP差异太大，过去我们说的发展不平衡基本上都是这样的意思，现在仍然是这样。这时候两个地区和各自的自然承载能力也是失衡的，东部地区自然承载能力高一些曲线二，西部地区承载能力低一些在曲线一，这时候两个地区都超过了环境承载能力，第二没有达到自己的环境承载能力，如果实行一种完全均衡的发展战略，让这两个地方各占50%的人口和经济，让区域更加均衡怎么办呢？分色这条线和B结合到E点上，西部地区也是这样的话就可以超过自身的承载能力，可能要给西部地区掉血压解决一些资源问题。

战略应该是什么样？应该是实现三者之间的均衡，东部地区自然资源承载能力曲线2应该承载60%的经济和60%的人口，和它自己客观存在的环境承载能力相聚载体，因为东部地区承载能力在区县，所以能力差一些就是人口和经济都是40%，这样两个地方的经济和人口虽然不一样，但是人均完全一样，各自又和各个的资源环境承载能力相适应，既没有超出，也没有不足，这时候实现的人口、经济、资源环境之间的均衡。

城市化的高质量城市集聚的经济、人口和资源环境之间的实现均衡发展，这时候水土资源和空气是制约城市发展的重要因素，其实住房问题本质上就是如何平衡好人口与自然的度，是多留给自然还是多留给人？香港大家住房很贵，但是香港开发成本比较低，因为他们把大量的资源保护起来了，深圳现在开发程度已经接近了50%，所以的平原面积已经基本上开发掉，剩下40%再加上百分之几的山体和水面，再开发只能开发山了。

所以高质量的城市化，包括全国所有城市中每一个城市的空间均衡，也包括全国所有城市总计经济、人口、资源环境的空间均衡。

为什么要推进城市化的高质量发展？我觉得中国在空间上或者在城市化方面存在四大结构性失衡，经济上我们经常讲实体经济、金融和房地产、金融和实体经济、实体经济和房地产存在失衡，第一个失衡就是经济与人口的失衡，人口向大城市集中，但是因为户籍制度的限制，现在经济放开中央正在加大改革的力度。这个问题在那里？现在我们看到非常明显的就是由于农民工不能在当地落户，可能导致一个农民工一生少工作二十年，一方面造成过少进入到劳动力短缺的时代，当然现在大家还没有看到一定劳动力短缺，但是很多岗位已经发现了劳动力短缺，可以看北京一些岗位的人是多大的年龄。其次对于人力发展来讲，因为他一生少工作二十多年，四十多岁回去抱孙子就很难进入中等收入群体，大家可以思考一下中国经过四十年的高速发展，国家统计局说只产生了四亿多中等收入群体，再分析一下中等收入群体是什么样的结构，我发现很少有真正的工人和农民进入到中等收入群体，而这些是我们就业的主体，因为进入了中等收入群体可能在低收入甚至一部分人在贫困状态当然没有消费能力，这样空间就受限了，GDP生产很快，所以2011年变成了世界第一制造大国，但是目前为止我们仍然不是第一市场大国，虽然有十四亿人口，是因为中等收入人口只有四亿人口，和美国相比只是多一点点，也有预测中国今年可能进入世界第一市场大国，但是现在看消费和普通的增长还在放缓。

它带来高技能工人的短缺，我们现在讲要提高产品高质量，如果一个工人只在这个工厂干几年跑了，他一生可以有一个专业吗？不可能，这里面有很多原因，一个原因是没有办法在当地沉下来、落下来、融入当地社会，所以他也不会想在这个工厂干一辈子，培养出大国工匠。其次就是地区间GDP差距大，这是美国、日本和中国三大都市圈GDP集中的比重和人口比重的比较。

第二就是财力和人口的失衡，经济在向大城市和特大城市集中，我们的财政体制不合理导致了地区和城市之间人力财力差距比较大，我记得过去最早差13倍，以前是8倍，最近少了一些，但是没有计算，不管怎么说各个地区的人均财力或者人均财政支出水平决定了两个地区之间公共服务的差距，社保的差距，基础设施的完善程度差距，这些才是真正带来生活差距的主要原因，收入是一部分的原因，但是收入不能决定生活水平的差距。

第三是土地和人口的失衡，有两个层面，城乡之间人口向城市集中，但是从通过进入城市两三亿人口没有办法把原来的居住建设用地搬到城市里来，现在制度也不允许这么做。所以人口城市化，半市场体制还有一些限制，虽然允许就业，但是不允许家庭成员随便落户，还是半市场化。土地还是计划管制的，最后体制冲突带来农村宅基地闲置和城市居住用地严重短缺，从国际指标来看我们居住用地是非常少的。第二是城市之间，一二三线城市土地配置与人口流动配置方向是不合理的，一线城市流入人口多，但是给的地并不是特别多，它有一个结构问题，给商品用地多给居住用地少，但是部分三四线城市人口流出居住用地增加会导致住宅空置高。

第四是经济人口与资源环境失衡，按行政区的城市化儿童不是城市群开发，这导致了粗壮的烟囱和其他弱小的烟囱差距，这带来了特大城市摊大饼，功能过于集中于主城区，开发强度过高，生态空间锐减，污染严重，交通拥堵，公共服务和就业主要集中于主城区，职住失衡，我上班的时候如果孩子放假可以早二十分钟左右，如果孩子上学的时候会晚十分钟左右，这说明好的医院都集中在二环区和主城区，再大就是海淀，其他的地方好的基建太少了，所以大量人口大量时间用于出行。

总体来看第一就是清晰定义城市，像行政区的城市北京1.64万平方千米，第二是设区市的城市，三大支架把市改成了区，这就造成城市化政策很重要的因素，都把市改成区了。第三个概念真正意义的城市化实际上是组成城的概念，中心城区。基于这些前提把哪些北京的房价原来是县现在叫区，假设不是城市化意义上的城区那你为什么要建？包括户籍管制、汽车和住房的限购和限行，所以要有清晰的定义，像重庆也是直辖市，如果重庆参与这样的建设重庆八万平方公里绝大部分都是农村，而且很多都是贫困地区，所以一定要区分城市的概念。当然现在政策上还没有特别的定义清楚。

第二是放宽户籍的管制，比如说超大城市要限制人口落户中心城区，同时改变人口落户的积分制，同时要放宽对农民工积分的条件，没有这样条件北京、上海、深圳等城市都没有办法运行，超大城区是一个概念，云夕中心城区以外的地区就业人口及家庭成员在密云落户，我主要控制组成区，这就是政策要精准化。

其他的一些城市超大城市以外的所有城市都应该放开落户限制，不是抢人大战模式也是优先解决现在以城市就业多年给你拿社保、缴社保、纳税的那些人，你不让这些人落户可能很多都是农民工，抢人的话可能是政府的问题，顶尖人才是另外一回事儿了。城市政府都要负责就业人口以及家庭成员在本市的公共服务，实现市民待遇，有户籍和没有户籍是一样的，现在出了很多廉租房的政策，要打破这个差距，我们讲公平正义不能再实行完全分割的形式，把城乡的二元体制搬到城镇来变成新的二元体制，这会形成城市的冲突。

第三就是完善农村建设的用地产权制度，所有权不要变，就像启正主任讲的，我们没有变所有权，但是我可以在所有权基础上创造一种新的产权制度，我们承包上已经建立新的产权制度了，所有权、承包权、使用权，农村集体建设用地和农村宅基地上我觉得都可以创造性建立符合中国特色的产权制度。所有权是明确的，但是如果产权制度，也是下来的使用权，现在叫资格权等等这些如果定义不清的话就没有办法进入市场。只有进入市场才可以进入中等收入群体，进入中等收入群体的意义非常大，这样才可以扩大市场，前年60%的产品产量比过去十年的峰值都出现的负增长，最严重的是减少了80%，当然有一些是老产品被替代，为什么这么多产品进入峰值？消费峰值提前到来这个经济肯定要结束了。现在中美贸易摩擦我们要应对，因为我们对美国市场依赖很大，如果不依赖美国市场的话三千亿美元可以完全消化掉，消化掉之后就把发展的主动权掌握在自己的手里。

第四个就是改革住房制度，一个就是打破住宅用地垄断，打破住房供给垄断，打破单一市场结构，改革房地产税、改革住房公积金制度，建立政策性住宅银行，现在还没有落实。

第五个以城市群为主题，高质量的城市化要以城市群为主题形态，一开始布局的时候就要想好按照城市群推动城市化，未来从中国二三十年看会形成六个一亿以上的人口大城市群，京津冀、长三角、粤港澳，加上成渝、长江中游、中原，在城市群内部发展都市圈。8个千万以上人口的城市群，山东半岛、辽东半岛、哈长地区、福建沿海、关中平原、北部湾、呼包鄂榆、天山北坡，5个百万以上规模的都市圈，几个城市圈最后构成一个大的城市群。

第六编制空间规划，什么叫空间规划？我们现在讲经济社会发展规划，以空间发展为对象的规划，是约束开发建设行为的“第二准则”，空间尺度可大可小，主要的内容是明确城市定位，划分三区三线三网，你们过去讲三区三线，三线是城市网络、基础设施网络、生态环境网络，现在我加上三网，没有边界的网城市群构不成。编制方法是县级各类规划底图叠加，消除重合斑块，划定“三区三线三网”；以城市群都市圈为单元，分层规划，确定自然层、网络层、各类功能区。县级和城市群级的协调，形成一张可操作、靠遵循、可检查的百年规划图，一张蓝图干到底。

你要想高质量发展没有一个管用的规划是不行的，这个是第二准则，第一准则是法，但是法没有规定实施范围，这个范围可以开发，这个范围不可以开发，那是谁呢？就是空间规划，如果把空间规划定义为约束行为是不对的，所以空间规划是要空间发展的规划，我们要竖立空间发展规划的理念和概念，在一个空间内实现人口、经济、资源的协调，就讲到这里，谢谢各位。