在6月3日国务院新闻办公室就广东改革开放和创新发展情况举行的发布会上，中共广东省委副书记、省长马兴瑞表示，将加快粤港澳大湾区国际科技创新中心建设。

此外，马兴瑞指出，要加快产业结构调整，推动广东制造向广东创造、高速增长向高质量发展转变。

随着粤港澳大湾区的产业结构升级，制造转向创造成为湾区发展的题中应有之义。

在中国（深圳）综合开发研究院副院长曲建看来，从国际供应链分工看，粤港澳大湾区未来产业将会是向上游发展，提高技术研发和产品设计能力；在中游精选，从事制造、创造增加值最大的环节；而下游环节则可能要分拨出去，腾出空间。

“在这个过程中，香港、澳门、深圳、广州四城一线构成创新带，像深圳等城市要做的就是对园区重新规划，运营水平重新设计、产业重新升级，推动新产业新功能进入。”曲建在6月2日对21世纪经济报道记者表示，与此同时，如何将过去低效存量工业用地方式盘活成为承载产业转型升级的助力（即“工改工”），成为一个需要思考的问题，在这其中也会催生一系列新机遇。

“工改工”逐渐回归产业升级本质

所谓“工改工”，就是将存量低效的工业用地再开发，实现产业的转型升级。从狭义上看，“工改工” 包括城市更新、拆除重建、综合整治，以及综合整治加拆除重建。时下最新的则是，将现有存量工业用地或旧工业区，升级改造为用地性质为新型产业用地（M0），或普通工业用地加新型产业用地（M1+M0）的新兴产业园。

通过“工改工”，土地的空间形态能够多元化，包括新兴产业用房、配套商业、配套宿舍等多种物业形态都能够纳入其中。自2007年起，虽然时间节点略有不同，但湾区的主要城市都在不同程度上开展着“工改工”，而驱动“工改工”深入发展的则是产业升级。

从各地政策来看，鼓励“工改工”，重心转向产业成为主要趋势。从湾区城市最新的政策来看，广州在2019年加大了对旧厂房更新的支持力度，从2017年旧政的按照市场评估地价40%计收出让金，改为无需缴交土地出让金，同时移交公益性用地也只需要按控规（控制性详细规划）移交。东莞也在继2018年9月出台《创新型产业用地（M0）管理暂行办法》，成为中国首个将M0管理办法较为完整地写入地方性政策规章的城市之后，在2019年5月出台的《关于拓展优化城市发展空间加快推动高质量发展的若干意见》（又称东莞市政府“一号文”）当中，提出将强化新型产业用地（M0）政策激励。

深圳则略有不认同，在过往媒体报道中，深圳近期的“工改工”政策被称为“史上最严”，这主要是由于过去“工改工”发展过于迅速，带来了系列乱象。广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会副会长、合一城市更新集团董事总经理罗宇认为，按照政策划分时间段，深圳“工改工”进入了3.0时代，或者说“管制时代”。

具体来说，罗宇向21世纪经济报道记者分析称，在2007年工业区升级改造政策出台开启“工改工”序幕后，至2013年深圳“1+6”政策（包括《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》等7份文件）出台，当时项目主要是“一事一议”，这是“工改工”1.0时代。

而在“1+6”政策出台后，到2018年6月深圳发布《深圳市综合整治旧工业区升级改造操作规定（征求意见稿）》（以下简称“《征求稿》”），深圳“工改工”的项目个数和面积都全面爆增，罗宇指出，这个可以说是2.0的时代，但也就是在这个时期，市场上出现了拿着产业用房的指标做公寓，卖使用权、产权的乱象，甚至在某种意义上违背了“工改工”的初衷，驱逐了产业。

而在“工改工”3.0时代，罗宇认为，这体现在政府监管政策加码，开发商若产业运营能力缺失与融资成本不匹配，将导致“工改工”项目实施风险极大。从政策来看，深圳在2018年6月发布《深圳市综合整治旧工业区升级改造操作规定（征求意见稿）》，鼓励旧工业区进行综合整治，随后又陆续发布《深圳市工业区块线管理办法》、《深圳市工业及其他产业用地供应管理办法》（修订稿）等一系列严控政策，这表明要严控工改用途以及实施工改工全流程产业监管，工改工回归产业升级本质。

罗宇指出，在新政策周期下，“工改工”正回归到产业升级加运营优质资产的状态，要做好“工改工”发展产业园区，则必须租售并举、综合地价成本低、运营能力及产业资源整合能力强、资金成本低，并愿意通过培育企业成长收获高额回报。

随着粤港澳大湾区的产业结构升级，制造转向创造成为湾区发展的题中应有之义。（IC photo）

助力湾区产业升级，整合资源是关键

如果说在过去企业愿意做“工改工”的驱动力，主要是想通过“工改工”赚房地产的钱，那么在回归产业属性后，如何通过产业赚钱则是目前企业在湾区做“工改工”亟待思考的问题。

罗宇认为，在当下，产业园区或产业空间所服务的人才、劳动群体已发生改变，它们已经成为承载了大量快速成长型企业成长的平台。

“相比传统制造业需要的普通厂房，和现代服务业所需要的写字楼，现代战略新兴产业和未来产业对于产业空间的需求不仅仅是新型产业空间，还需要政府的政策扶持、资本投入、配套服务、研发技术创新，这使得要素资源的整合显得非常重要”，罗宇说。

在曲建看来，在当今的时代背景下，加上中美“贸易战”，全球的供应链都在发生重组，而粤港澳大湾区也急需寻找产业新的增长动能。他指出，湾区过去主要依靠劳动力和包括土地等资本投入，如今要迅速拉升到靠科技进步、教育创新、制度创新这三个领域因素推动下的经济增长。

在这个情况下，曲建指出，湾区的产业已经发展到了科技创新合作的阶段，在已有中游的制造业和下游的服务业的情况下，需要在上游的科技创新上下功夫。

产业园区也面临着同样的问题，曲建指出，在过去的几年时间中，劳动密集型企业尤其是加工组装的企业为了降低成本，开始向外布局，与湾区外的城市甚至与东南亚的企业进行产能合作。“腾笼换鸟”间，带来了“工改工”的机遇，尤其是在《粤港澳大湾区发展规划纲要》落地后，更是可以从中寻找到“工改工”发展的方向，寻找到盈利模式。

曲建认为，在对园区重新规划、运营水平重新设计以及产业重新规划的过程中，新产业新功能进入园区主要在五个方面：产业定位向知识密集型产业全面转型；空间形态向集约化城市产业综合体转型；单一生产功能向多元社区功能转变；从无意识保护向低碳节能环保转变；从物业服务向产业运营增值转变。

然而，目前“工改工”虽然有着湾区产业转型的机遇，却也有着一系列的难题。深圳市合一产业运营有限公司总裁金鉴指出，由于产业地产有别于传统房地产项目，它的项目周期都比较长，项目融资面临困难。加上有的项目方对项目运营模式、融资模式、盈利模式不确定，对产业定位不够差异化，不知道自身的客群在哪里等等，在“工改工”机遇到来的时候，往往难以做好。

金鉴表示，作为产业地产的一个类型，当下的“工改工”项目需要有着准确的产业定位、产业集群的设计，以现有的资源思考未来想要打造的集群规模，并通过将现有产业做好之后，在目前中国资产证券化的机遇下，做好资产价值的同时，通过REITs将重资产“变轻”。

华夏银行深圳蛇口支行行长林清也表示，目前工业地产在海外市场REITs比较多，目前中国尚处于起步阶段，未来有很大的想象空间。要在湾区做好“工改工”，则需要打造“地产+产业+金融+运营”的生态圈，才能更好地把“工改工”产业地产落地。

罗宇指出，从生产要素的角度来看，土地只是做“工改工”工业地产其中的一个环节，更重要的是技术、资本、劳动力、人才。但目前从科技成果产生到与资本、市场对接等诸多环节上，还需要加强，创新生态也还在完善之中。

“美国北卡罗来纳州的三角洲研究院和新加坡启奥生命科学园，都有很好的人才扶持解决人才需求，还有从研发到小试、中试、量产全链条服务功能和基础设施配套，这些都是值得我们借鉴和学习的。”罗宇说。