面对经济下行压力加大的局面，9月4日召开的国务院常务会议对“六稳”政策进行了升级，对外释放积极信号，逆周期政策力度进一步加大，其中有系列安排围绕地方政府专项债展开。

9月6日，财政部召开“加快发行使用地方政府专项债券”发布会，财政部副部长许宏才、财政部预算司巡视员王克冰解读了政策出台的背景及具体安排。

以专项债作为手段，进一步扩大有效投资，是出发点。有专家简单测算，“提前批”中20%资金可用作项目资本金，这部分可撬动投资万亿元。加上其他“提前批”债券资金，简单加总就可达到2万亿的投资额。

许宏才反复提到“实物量”，“督促各地尽快形成实物工作量”，“其他领域符合条件的项目如准备充分、短期可形成实物工作量，也可以给予支持”——尽快形成实物工作量，是专项债精准施力的重要方面。

发布会还释放一个明确的信号：财政、发改、金融等部门间的协同将进一步加强。发改部门提供项目需求单子，财政部门吸收符合条件的，省级政府予以批准确认，与金融单位衔接好债券发行及项目配套融资工作。

主动作为：进一步扩投资

许宏才回应21世纪经济报道记者的提问介绍了专项债政策出台的背景，上半年我国经济延续总体平稳、稳中有进态势。当前外部环境更趋复杂严峻，国内经济下行压力加大。为此，国务院要求各地区各部门要按照党中央、国务院部署，增强紧迫感，主动作为，把做好“六稳”工作放在更加突出位置，围绕办好自己的事，用好逆周期调节政策工具，在落实好已出台政策基础上，梳理重点领域关键问题精准施策。

加快发行使用专项债、提前下达2020年额度等系列部署，就是积极财政政策主动作为、精准施策的表现之一。

对于2019年地方专项债，要着眼补短板、惠民生、增后劲，进一步扩大有效投资，今年限额内地方政府专项债券要确保9月底前全部发行完毕，10月底前全部拨付到项目上，督促各地尽快形成实物工作量。

至于提前下达2020年部分专项债额度，许宏才表示，经十三届全国人大常委会第七次会议通过，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。

“根据全国人大常委会授权，按规定提前下达明年专项债券部分新增额度，做好各项准备工作，确保明年初即可使用见效，带动有效投资，支持补短板、扩内需。”许宏才表示。

政策释放积极信号的同时，还要守住底线。财政部重申，地方政府举借债务坚持中央不救助、坚持谁举债谁负责。

王克冰指出，以合格合规为重点，坚持项目合格合规。加强项目储备，必须要做好项目前期准备，履行各项审批程序，优选经济社会效益比较明显、群众期盼、迟早要干的项目，决不能一哄而上、“萝卜快了不洗泥”，确保项目建设取得实效。

“以风险防控为底线，明确项目投资方向。专项债券必须用于有收益的政府投资项目，融资规模与项目收益相平衡，聚焦地方政府早投晚投都要投的项目和补短板、强弱项的基础设施项目。优先考虑专项债券发行使用好的地区，重点支持财力好举债空间大的地区，对地方债务风险较高的地区少安排或不安排。”王克冰表示。

扩大范围：撬动更多社会资金

除了提前下达2020年额度，专项债可用于资本金的项目领域进一步扩大，将进一步放大债券资金的带动作用。

今年6月份《中共中央办公厅国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》对外印发，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金；对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路，国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路，供电，供气项目。在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金。

允许专项债作为项目资本金，释放明确的稳基建的信号，这本是年中积极政策的一次加码。但是政策严格限定在铁路、高速公路等4个领域，地方可适用的这类项目并不多。

许宏才表示，专项债券用作资本金的领域，由现有的4个领域，进一步扩大到10个领域：铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。

“鼓励地方在符合政策规定和防控风险的基础上，尽量多安排专项债券用于项目资本金。以省份为单位，专项债券资金用于项目资本金的规模占该省份专项债券规模的比例一般控制在20%左右。具体还要根据项目实际情况作出安排，更好发挥专项债券的带动作用。”许宏才表示。

这样一来，专项债可撬动的投资量进一步放大。“提前下达2020年专项债额度控制在60%以内，以2019年2.15万亿专项债规模来计算，意味着最多可以提前下达1.29万亿额度。这1.29万亿中20%可用于项目资本金，大概可带来2000亿元项目资本金，这部分可撬动万亿投资，加上其他非资本金专项债，可带动的投资可达到2万亿元。”对外经贸大学教授毛捷对21世纪经济报道记者表示。

扩大专项债使用范围，扩大用于资本金的项目领域，这些都源于地方实际需要。许宏才指出，本次专项债券使用范围较原来有所扩大，主要是财政部根据地方上报项目和实际情况，扩大投资用于民生领域。

精准施策：尽快形成实物投资量

精准施策是这次政策调整的核心定位。专项债政策更趋积极，也围绕此展开。

国务院常务会议明确，此次提前下达的专项债券额度不得用于土地储备和房地产相关领域，不得用于置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。

中央财经大学教授乔宝云对21世纪经济报道记者表示，提前下达的专项债额度，是为了带动有效投资，支持补短板扩内需，列举的铁路、轨道交通、生态环保等项目，相对土储、房地产等作用要更为明显。

“在‘房住不炒’调控背景下，也在借此引导地方政府行为，这只是针对这批提前下达额度的专项债。2020年地方专项债资金分配中，仍然会考虑地方土地储备、棚户区改造等合理资金需求。”国泰君安交易投资委员会首席研究员周文渊对21世纪经济报道记者表示。

“提前批”资金分配上，也侧重于尽快形成实物施工。许宏才表示，按照国务院常务会议要求，按照“资金跟项目走”的要求，此次拟提前下达的专项债券额度向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜，优先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区。主要是想发挥好投资带动作用。

有西部省份财政厅预算处负责人对21世纪经济报道记者表示，项目施工与项目结算存在时间差，有些项目今年冬天可以启动，但资金结付可能要到明年。2020年发行的地方专项债，其对应的项目可能在2019年冬季就启动建设了。

该负责人表示，他们正在搜集对应的项目，财政部门从发改部门拉取项目清单，对项目的现金流等情况进行核实，再上报合适的重点项目。

要形成实物投资量，需要加强部门协同。王克冰表示，在地方党委和政府领导下，建立财政、发展改革、金融管理等部门协同配合机制。各地财政部门上报专项债券需求时，由同级发展改革部门提供项目需求单子，符合专项债券发行条件的财政部门全部吸收采纳，最终需要省级政府批准确认。加强地方财政、发展改革等部门与金融单位之间的沟通衔接，支持做好专项债券发行及项目配套融资工作。财政部、发展改革委负责做好此次地方上报专项债券项目的审核把关；金融管理部门指导金融机构做好配套融资工作。