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【地评线】南财快评:“一老一少”带来政策创新,也需要扬长避短

2021-06-26 17:25:18  21世纪经济报道 21财经APP 陈永杰

6月25日,国家发改委印发了《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实践方案》。不言而喻,在出生人口率下跌、社会老龄化加速的大背景下,一个多月以来接二连三发布的政策文件,从三孩政策、整顿教培行业以及现在这份“一老一少”方案,都围绕着在中短期完善应对老龄社会机制,中长期则通过鼓励生育从而改善人口结构的总体目标。

应该说,养老与育儿两大服务体系长期以来积压了大量的旧账,“一老一少”方案的出台明确了国家在清理理账上的明确立场,值得社会抱以期许。养老和托育都是社会服务,社会服务的供求关系主要取决于服务水平与融资方式,辅以有效的制度设计。从这三个维度入手,不难看出本方案对未来养老和托育领域发展的主要落墨点。

从制度设计的角度看,方案允许了差异性。由于地区间差异的存在,长期以来各地在推行社会服务政策的过程中都会遇到就高还是就低的问题。这一次的方案对于区域间差异有所触及。该方案鼓励地方创新,具体的措辞是“以省和城市为单元编制解决方案“,这相当于是在一个新的政策领域允许存在一定的地方自由裁量权。顺理成章地,各地应会根据自身情况推出各种政策创新。对于有条件也有实际需要的地方,这意味着拥有一马当先的自主权了。

当然这种创新应该会在现有尝试的基础上进行,毕竟按方案的措辞,鼓励有实力的“社会力量”提供服务还是主要的服务递送方式。“社会力量”与“龙头机构”这些关于服务递送的着墨点,明确的是这两个领域的做大做强应该不是靠现有公办力量的进一步介入,甚至也在原则上否定了所谓“公营化”、“事业编”等的可能性。后续的行业发展,仍然会建基在现时的民非为主的基础上,不过会通过扶持重点企业或机构来推动行业规模的形成。

除了制度和递送外,任何社会服务的发展不得不明确的都是资金问题。毕竟绝大部分的社会服务是一种福利,有半甚至纯公共产品的属性。这种服务的提供不宜依靠完全推行市场来满足。我国的通常做法是多渠道筹资,个人和家庭给一部分,国家和社会也给一部分。在制度安排中已经提到了地方政府的融资责任,但大多数地方政府面对事权与财权的不对应,并不太宽裕。那么怎么办呢?现在看到的方案措辞,似乎正在描述一种发达国家较少经验的操作方式。方案提到了“引进金融机构降低企业成本”。

规划文件一般只提供原则性指导,更多细节可能要等具体职能部门的操作方案出来后才能明确。但如果参照之前国资商保公司参与医保经办的经验不难发现,我国的金融机构的性质并不直接对等国际上的商业机构。是否会以类似的方式来推动养老与托育的融资机制发展,大家不妨拭目以待。

综上所述,这份“一老一少”方案在服务递送上基本沿用现有安排,但在制度设计与融资机制方面则开了若干口子供地方和企业摸索与寻找发展空间。当中可能带来的政策创新可能会超出当前很多人的想象。当然,值得同时指出的是,条件不同的地区之间的发展也有可能因此而拉开一定的距离,并且让拥有资本优势的企业的介入,也可能会为这些社会服务带来市场化的隐忧。在应用这份方案应对中国人口结构的同时,也应重视区域差异与市场化衍生问题的冲击,扬长避短,最大化其功效。

(作者系中山大学政务学院副教授)