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南财快评:坚持市场化、法治化,依法依规推进金融风险处置

2022-11-23 17:23:59 21世纪经济报道 21财经APP 缪因知

11月22日,在2022年金融街论坛年会平行论坛“治理体系与金融稳定”上,中国人民银行条法司副司长谢丹表示,人民银行将发挥市场配置资源的决定性作用,综合考虑系统性影响和外部条件约束,兼顾维护金融稳定和防范道德风险的目标,优先以市场化、法治化原则化解金融风险,实现处置成本最小化。对于严重资不抵债的机构,也要依法实施市场退出,严肃市场经营,依法依规推进金融风险处置。

市场化、法治化是我国近年来在市场经济建设中强调的一个原则。11月21日,证监会主席易会满就表态要秉持市场化法治化原则,深入推进股票发行注册制改革。而较之于在相对平和的事前资源分配阶段坚持市场化、法治化,在事后矛盾暴露、风险凸显的阶段保持定力、做到市场化、法治化,更为宝贵。

所谓市场化原则,说到底是正视竞争导致优胜劣汰、资源再分配的市场规律。为避免风险,金融机构应当在事前合规经营;在事中“踩刹车”,根据监管要求降低资产负债规模、暂停有关业务、清收盘活资产、补充资本、暂停分配红利等。在事后出现资金窟窿时,应当先采用市场手段,在必要时再动用财政手段化解风险。具体而言,金融机构、主要股东和实际控制人应当首先自行补充资本或救助资金,然后考虑以并购重组、商业接盘为目的的市场化资金,接下来才考虑动用法律范围内的存款保险基金、行业保障基金。只有危及区域稳定,且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损仍难以化解风险的,才由省级政府依法动用地方公共资源。已经出现重大金融风险危及金融稳定的,才可出动国家金融稳定保障基金,乃至由中国人民银行再贷款等公共资金作为最后贷款人出场。

在无法救助时,也需要破除对金融机构发生个别或局部风险,乃至金融机构退出、“死亡”的恐惧感。如今,企业破产已经屡见不鲜,而金融机构由于其设立需要特别审批,具有一定的壳价值,运营承受重重监管,又身居重要行业、关涉诸多利益,故而其并不适用《企业破产法》,而仿佛有特殊待遇。

不过,随着市场化的加深,金融机构风险处置和退出也必然越来越常见。在一事一策中,相关处置经验得以积累,各方对处置的现实性也开始更加习惯。毕竟,金融机构退出既是市场竞争的结果,也能对未退出的机构的经营形成一种倒逼机制。这既是有益的,也将是正常的。

当然,金融机构的市场化风险处置和退出不简单等同于大量处置和退出,更不等于无序处置和退出。金融机构风险的标准、退出的标准、预防风险的事前事中措施(如所谓“预先遗嘱”)、风险处置的决策者、风险处置措施的选择(包括重组、接管、托管、撤销、更换董监高、转移业务或业务、减计股权债权、或者申请破产)、处置的程序、处置后的救济,处置特别是退出的善后与剩余利益分配、相关的责任追究等,都需要详细的法律规则来予以设置。

更重要的是,风险处置本身是一个重大的利益和成本的分配过程。无论是金融机构的董事、高管、主要股东、实际控制人还是主管部门的工作人员,均可能存在道德风险,或权力与责任不一致、损人利己的风险。故而,通过法治规则确认当事人的权利义务、增强透明性和公平性,从而尽量化解金融风险、最小化处置成本,是处置和退出市场化和常态化后的应有模式。2022年4月,中国人民银行公布了《金融稳定法》(草案征求意见稿),对此作了系统性的规定。待此法未来正式通过后,我国金融机构处置的法治化将得到进一步提高。

总之,在国内外宏观实体经济发展承压、同时金融机构准入也逐渐放宽的背景下,在个别场合和时段出现风险事件、甚至金融机构退出的案例并不可怕,坚持市场化和法治化原则,可以有效平衡效率与安全。

(作者系中央财经大学教授)