21世纪经济报道记者李莎 北京报道 前不久，《现代化首都都市圈空间协同规划（2023—2035年）》（以下简称《规划》）印发，这是全国首部由党中央、国务院批复的都市圈规划，其编制实施，对进一步优化提升首都功能、打造区域高质量发展增长极、推进中国式现代化建设具有重要意义。

与其他都市圈相比，首都都市圈建设有什么特殊性？《规划》的发展思路与之前京津冀协同发展有何不同？通勤圈、功能圈、产业协同圈的建设重点和难点是什么？如何确保“一张蓝图干到底”？

带着这些问题，日前21世纪经济报道专访了首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院执行院长叶堂林。叶堂林长期从事京津冀协同发展、都市圈治理、区域协同创新等领域研究，已主编15部京津冀蓝皮书。

叶堂林（受访对象供图）

叶堂林认为，首都都市圈建设的重要使命是优化提升首都功能，过去十年，京津冀协同发展以问题为导向，推动破解北京“大城市病”，为首都功能发挥释放发展空间等取得成效，接下来首都都市圈建设要以目标为导向，打造以首都为核心的世界级城市群，突出交通、人才、产业、创新等方面的辐射效应。

叶堂林表示，构建首都都市圈通勤圈、功能圈、产业协同圈是规划层面首次提出。当前这三个圈层整体处于起步建设阶段，从空间距离和现实需求来看，当前应优先发展通勤圈，通过发展轨道交通，在北京城市副中心、大兴机场临空经济区等重点区域培育优质产业，提升圈内公共服务均衡化水平，推动通勤圈一体化发展、实现职住平衡。

 区域协同发展从问题导向到目标导向

《21世纪》：《规划》是首个由党中央、国务院批复的都市圈规划，与其他都市圈相比，首都都市圈的战略使命和建设要点有什么不同？

叶堂林：首都都市圈建设的重要使命是优化提升首都功能，其建设有五大战略定位：优化提升和服务保障首都功能的重要地区，世界一流城市群建设主引擎，中华文明传承发展重要地区，区域协同治理引领区和美丽中国建设先行区。

与其他都市圈相比，首都都市圈的战略使命具有鲜明特殊性。最主要的不同是首都都市圈要优化提升和服务保障首都功能。同时，要解决京津冀城市群最核心区域，即以北京为中心的都市圈通勤圈、功能圈和产业协同圈的发展问题。此外，这也是全国唯一一个纳入两个直辖市的都市圈，涵盖两个超大城市，这在世界范围内都较为少见，其意在进一步推动京津冀协同发展。

首都都市圈的建设，一是要推动形成清晰合理、空间嵌套的多圈层结构，体系布局首都功能核心区和北京中心城区、平原新城、生态涵养区、通勤圈、功能圈、产业协同圈等多个圈层。通勤圈包括北京市全域和环京12个区县，面积约2.7万平方公里；功能圈包括北京市、天津市、河北雄安新区以及廊坊市、保定市、张家口市的部分区县，面积约4.2万平方公里，包含了通勤圈的范围；产业协同圈没有面积上限，空间跨度较大。在这三个圈层中，通勤圈和功能圈的建设尤为关键，直接关系到首都功能的优化提升。

二是要持续推动北京非首都功能疏解，推动河北雄安新区和北京城市副中心这两个非首都功能疏解集中承载地建设，让北京中心城区得到更好发展。同时，促进北京城市副中心与中心城区互动，推动天津“津城”与“滨城”协同发展、河北雄安新区与保定中心城区联动发展，强化区域功能互补与高效联动。

《21世纪》：从京津冀协同发展到《规划》出台，区域协同发展思路有什么变化？

叶堂林：京津冀协同发展自2014年提出至今已走过十几年历程，在此基础上，国家进一步提出建设现代化首都都市圈。过去十年，京津冀协同发展以问题为导向，重点解决三大核心问题。一是破解北京“大城市病”，强调非首都功能疏解；二是补齐首都功能用地不足的短板，通过疏解非首都功能，为首都功能发挥释放发展空间；三是助力河北加快发展，推动区域协同发展。

十年间，京津冀协同发展取得阶段性成效：一方面，北京城市副中心建设持续推进，为首都功能扩张提供一定空间支撑；另一方面，北京“大城市病”得到缓解，空气质量不佳、交通拥堵等突出问题治理成效显著。

如果说过去京津冀协同发展重在以问题为导向，破解存量矛盾，那么面向未来，将转向以目标为导向，聚焦高质量发展，打造以首都为核心的世界级城市群，突出交通、人才、产业、创新等方面的辐射效应。

过去河北主要是承接北京非首都功能疏解，协助解决北京“大城市病”，未来将更多依靠北京的产业、公共服务与创新资源，为河北发展赋能。去年中央经济工作会议将“北京国际科技创新中心”拓展为“北京（京津冀）国际科技创新中心”，正是这一思路的体现。

从现实条件看，超大城市辐射带动能力存在区域空间边界，北京优先带动周边区域发展，符合都市圈发展的一般规律。要发挥北京和河北的比较优势，前者优势在于人才资源与科技创新，后者优势则体现在建设用地规模大、劳动力资源丰富。应优先将与北京交界的河北区域发展起来，依托产业集群、产业链与产业廊道建设，培育形成通勤圈，实现两地资源互补、协同增效。

《21世纪》：《规划》提出“一核两翼、双城多点、双廊多圈”空间格局，相较过去京津冀协同发展的空间布局，这一新格局有哪些突破？

叶堂林：此前京津冀协同发展的空间布局强调“一核、双城、三轴、四区、多节点”，地域广阔，京、津、冀三地相对平等独立，而现代化首都都市圈则以首都为核心，呈现中心与外围的关系，空间格局为“一核两翼、双城多点、双廊多圈”。具体而言，“一核”是北京中心城区，“两翼”是北京城市副中心与雄安新区，“双城多点”以北京、天津为主导，带动唐山、保定、沧州等节点城市，依托钢铁、电力装备、生物医药等特色产业协同发展，“双廊多圈”是依托京津、京雄走廊发展新质生产力，梯次布局北京平原新城、北京生态涵养区、通勤圈、功能圈及产业协同圈等多个圈层。

首都都市圈空间布局的最大特点，是以首都为核心、功能有序向外辐射，如同水墨画由中心向外晕染扩散，而原京津冀城市群更像油画，各城市分别布点、各自发展。发展思路也有所转变，过去是各城市更聚焦自身发展，如今更强调融合发展、彼此赋能、合作共赢，共同构建产业链、产业集群、产业廊道，把区域发展的“蛋糕”共同做大。

优先发展通勤圈

《21世纪》：《规划》创新性提出构建通勤圈、功能圈、产业协同圈，如何看待三个圈层间的关系？当前建设重点是什么？怎样实现圈层间的高效联动运转？

叶堂林：这三个圈层是规划层面首次提出，界限相对清晰：通勤圈半径约50公里，功能圈约100公里，产业协同圈范围上不封顶。当前这三大圈层虽具备一定基础，但整体仍处于起步建设阶段，通勤圈尚未真正建成，功能圈的功能互补还不到位，产业协同圈也在推进过程中。

从空间距离和现实需求来看，当前应优先发展通勤圈，推动同城化发展、实现职住平衡，改变燕郊等地居民长距离进京通勤、效率偏低的状况。下一步，一是要实现平谷线等轨道交通的互联互通，这是当前亟待突破的突出短板。二是当前就业仍集中在北京中心城区，通勤圈内比较高端的产业与功能尚未得到充分发挥。要将部分河北难以承接的高端功能布局在城市副中心、临空经济区等区域，在重点区域培育优质产业，平台吸引周边居民就近就业。三是通勤圈内公共服务均衡化水平还有待提升，尤其是教育资源差距比较明显，优质中小学资源分布不均，相当一部分居民更倾向于在中心城区居住。公共服务的均衡化发展，仍需投入大量精力推进。

通勤圈强调一体化、融合发展，功能圈则侧重功能互补、高效联动，在功能充分发挥基础上，实现功能的互补。比如北京城市副中心与主城区、天津“津城”与“滨城”、雄安新区与保定主城区，都要在功能互补基础上实现联动发展。功能圈建设还要强化天津港口功能，加快激活北京城市副中心与雄安新区“两翼”功能，尽快释放副中心行政办公、高端商务、文化旅游、科技创新的产业功能，推动雄安新区疏解任务落地见效。

未来三大圈层要实现高效联动，关键要依托交通廊道与产业创新廊道，但现阶段讨论圈层间高水平协同联动还为时尚早，需先把圈层骨架和功能支撑建好，再逐步推进深度融合。

《21世纪》：《规划》提出培育京津雄地区创新三角，这对于重塑京津冀创新链、产业链与价值链的意义如何？将为京津冀协同发展带来哪些新机遇？创新三角的建设重点和难点是什么？

叶堂林：培育京津雄地区创新三角是本次规划首次明确提出，核心目的是支撑北京（京津冀）国际科技创新中心建设，推动区域内创新成果更好转化落地、带动产业发展与区域协同。这是一项远景目标，短期内实现全面联动仍有难度。目前，北京、天津发展基础较好，雄安新区也在加快建设，但三地之间的廊坊、武清等区域存在“中间塌陷”，整体支撑能力和联动水平不足，只有持续做强北京、天津、雄安三地自身实力，再有序向周边辐射，才能真正形成稳定高效的创新三角。

创新是区域发展的主旋律，高精尖产业、未来产业、战略性新兴产业是关键抓手。对京津冀而言，关键要解决北京科技成果在津冀两地高效转化的问题，推动区域发展模式从“借鸡生蛋”转向“育鸡生蛋”，以创新团队、核心专利、顶尖人才为种子，培育本土创新企业，构建从原始创新到产业落地的完整链条。

京津雄创新三角的建设，有利于加速创新链与产业链深度融合，也是发展新质生产力的内在要求。一方面推动创新成果从实验室走向产品、走向市场，另一方面用新技术改造提升传统产业，进而重塑京津冀创新链、产业链、价值链，为区域高质量发展注入新动能。围绕京津雄布局的创新团队，也将逐步辐射带动整个京津冀协同发展。推动创新链与产业链深度融合，关键是要打通“科学—技术—产业”的转化通道，推动北京科技成果更多在区域内就地转化，实现创新与产业的闭环发展。

当前培育创新三角的难点主要体现在两方面，一是如何留住创新团队和创新人才，提高区域创新要素密度、创新机构密度和创新人才密度；二是京津冀产业配套仍不完善，创新技术快速产业化能力弱于长三角、珠三角，不少成果外流转化。未来必须在人才服务、营商环境、产业配套上持续发力，真正让创新在京津冀落地生根、形成产业。

《21世纪》：《规划》提出到2035年、2050年的阶段性目标。从实施保障角度看，应该如何建立跨区域利益共享机制，确保“一张蓝图干到底”？

叶堂林：建立利益共享机制对首都都市圈建设、京津冀协同发展至关重要，只有让合作各方都能受益，才能激发各地持续投入的动力，这也是未来需重点突破的关键环节。

对此我认为需重点做好四方面工作。一是健全组织领导体系，完善重点领域、重点地区的治理协同机制，核心是实现责权利对等，让责任、权力与利益紧密挂钩。二是坚持成本共担、利益共享原则，推动各方共同投入、共享发展成果。三是充分发挥市场在资源配置中的作用，按照市场化原则推进合作，能通过市场化运作的尽量市场化。四是打破行政区管理思维，提升政策的适应性和灵活性，结合实际适度突破行政边界限制，遵循城市群、都市圈发展规律推进协同管理。