21世纪经济报道记者 吴文汐 李莎 报道  6月8日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，介绍《城市更新“十五五”规划》（下称《规划》）有关情况。作为我国首部国家级城市更新专项规划，《规划》的发布实施具有标志性、纲领性意义。

住房城乡建设部副部长秦海翔在会上表示，实施城市更新行动，是党中央科学把握城市发展规律，就全面推动城市高质量发展作出的重大战略部署。《规划》明确了未来5年城市更新的时间表、任务书和路线图，住房城乡建设部将与相关部门组织各地抓好规划的落地实施，以城市更新为重要抓手，推动城市高质量发展，建设现代化人民城市。

在业内专家看来，“十五五”时期，城市更新工作将成为一项更具综合性、系统性的战略工程。城市更新进入“精耕细作”新阶段，体现了城市发展方式从“增量扩张”转向“存量提质”的深刻转型。《规划》中“投资于物”与“投资于人”相结合的思路，则体现了城市发展价值取向的根本回归，实现稳增长与惠民生的高度统一。

统筹民生、发展与安全

《规划》系统部署了一批民生、发展、安全工程。城市更新工作不再只是简单的硬件改造，“投资于物”与“投资于人”相结合的理念更加突出。

中国城市规划设计研究院城市更新分院院长范嗣斌向21世纪经济报道记者表示，2025年中央城市工作会议作出“两个转向”的重大判断，意味着城镇化到达一定阶段，城市发展动力及逻辑正在发生深刻转变。早期的城市更新聚焦“三旧一村”的改造，主要是局部、片段式开展各项工作，但到了新的阶段，城市更新是统筹民生、发展与安全的综合性、系统性战略举措，是城市迈向高质量发展的重要抓手。

在民生工程方面，《规划》重点部署了推进“好房子”建设，持续改造城镇老旧小区，加快建设完整社区，提升城市公共服务品质，完善城市综合交通体系，修复城市生态系统，营造高品质的生活空间。

“城市的核心是人，做好城市更新工作，根本目的就是让人民群众生活得更方便、更舒心、更美好。”秦海翔在会上表示，例如在好房子建设方面，一方面，提高新建房屋品质，全链条提升住房标准、设计、材料、建造和运维水平。另一方面，抓好老旧房屋更新改造，鼓励居民对住房进行装修和改造，推广装配式装修和适老化、无障碍改造，支持老旧住房的自主更新。

中国国际工程咨询有限公司社会事业业务部副主任贾森在接受21世纪经济报道记者采访时表示，这体现了城市发展价值取向从“以地为本”向“以人为本”的根本回归。过去，旧城改造、棚户区改造更多考虑的是土地如何增值、空间如何变现，居民往往是被动安置的对象。如今强调“投资于人”，意味着城市更新的标尺变了，更加侧重居民的实际获得感、生活便利度有没有提升，就业机会有没有增加，社区归属感有没有增强。

发展工程方面，《规划》重点是增强城市发展动力，激活城市存量资源潜力，推进老旧街区、厂区改造提升，通过做优增量、盘活存量，为新产业、新业态发展创造条件，充分发挥城市更新对于扩内需、稳增长、促消费的重要作用，培育壮大城市发展的新动能。

例如在“推进老旧街区厂区改造提升”板块，《规划》提出优先补齐民生领域公共服务设施短板，同时，丰富文商旅体展等融合业态，创新沉浸式体验等多元消费场景。

贾森认为，城市更新进一步协同了发展与民生。据测算，“十五五”期间城市更新至少可以完成15万亿元的投资，这些投资既能拉动设计、施工、建材、智能设备等上下游产业，又能直接改善居民居住条件、提升城市安全韧性。而改造后引入的商业、服务、创业孵化空间，能创造就业、激发消费、提升居民的消费意愿和能力。二者协同发力，能够推动扩大内需与改善民生形成良性循环。

此外，在安全工程方面，重点是推进危旧房、城中村改造，加强城市基础设施建设改造，提升风险防控和应急保障能力，增强城市韧性，保障城市安全运行。

例如城市地下管网建设改造，既被列入城市更新“十五五”重要工程，也是国家部署“六张网”建设中的重点。据介绍，“十五五”期间，我国将继续建设改造城市地下管网约77万公里，其中，燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里。

国家发展改革委固定资产投资司负责人关鹏在会上指出，按照“两重”建设的工作部署，将联合住房和城乡建设部，通过超长期特别国债积极支持城市燃气、排水、供水、供热等地下管网建设改造，2026年安排资金规模为1600亿元，比上一年增加250亿元，加快补齐相关城市地下管网建设短板，提高城市防灾减灾能力和综合承载能力。

贾森表示，城市更新投资中，地下管网的乘数效应突出，显著高于一般基础设施项目，能直接拉动管材、工程机械、智能设备、物联网传感器等上下游产业链，带动大量就业岗位。同时，推进地下管网智慧化改造，将为数字孪生、物联网、AI预警等新技术提供大规模应用场景，推动传统基建企业向智慧运维转型。这不仅是安全底线的加固，也是经济韧性的增强。

构建可持续的投融资体系

城市更新资金需求量大，“钱从哪来”的问题备受关注。

财政部经济建设司司长郭方明介绍，2024年起，财政部会同住建部启动了支持部分重点城市实施城市更新行动有关工作。连续3年，累计支持北京、上海、沈阳、洛阳、乌鲁木齐、成都等50个重点城市先行先试。中央财政对东、中、西部每个城市分别给予定额补助，支持入围城市重点样板项目和机制建设。

关鹏指出，中央预算内投资对城市更新予以专项支持。2025年，设立中央预算内投资城市更新专项，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等城市更新项目建设，2026年安排资金规模为970亿元，推动改善居民居住条件，完善公共服务设施，惠及居民户数约800万户。

面向“十五五”，《规划》释放出信号：将通过财政、金融、税费等多项政策联动发力，同时吸引社会资本和民营企业共同参与，构建可持续的城市建设运营投融资体系。

郭方明表示，将统筹各项资金渠道，支持城市更新重点任务。比如，安排城镇保障性安居工程补助资金支持城中村改造、城镇老旧小区改造、城市危旧房改造；通过地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持；安排中央预算内投资、超长期特别国债资金支持城市地下管网建设、老旧小区改造等。“十五五”期间，中央财政还将保持较大的支持力度，并不断优化政策设计，提高资金使用效益。“除了财政资金支持外，我们也同步实施好税收支持政策，符合条件的城市更新主体可享受现行有关税收优惠政策。”

范嗣斌指出，《规划》中“建立城市更新政策体系”内容首条就强调了建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的实施体系，健全城市体检与城市更新一体化推进机制。要强调规划对于城市更新整体工作的统筹引领作用，将规划与项目生成、资金拼盘更好地结合起来，才能加强资金统筹利用、提升使用效率。

“近年来，中央对于政府引导、市场多元主体参与的城市更新模式支持力度加大，希望通过财政资金的引导撬动作用，发挥国企平台带头作用，调动更多社会资本和民营企业的积极性。兜底性的民生工程可以通过财政资金支持，但各类非公益性、经营性的项目需要多元主体共同参与，这样的城市更新才具有可持续性，并真正拉动投资、消费，促进经济发展活力。”范嗣斌表示。

如何增强社会资本和民营企业的参与动力？贾森认为，核心在于稳定的政策预期、可盈利的空间、通畅的退出渠道。

贾森表示，更新改造项目的实施周期可能长达5到10年，如果政策和标准不断变化，企业就不敢投。因此，要从制度层面给社会资本一剂“定心丸”，探索项目库动态管理机制，给入库项目稳定的政策支持。在盈利空间方面，一是允许一定比例的业态混合和功能兼容，提升项目的整体收益；二是要探索“肥瘦搭配、以丰补歉”的片区统筹模式，以商业开发的收益来反哺公益性的基础设施和公共服务配套；三是税费减免，降低企业的综合改造成本。

“此外，城市更新项目周期长，要为社会资本提供畅通的退出渠道。社会资本通过公开市场退出，拿回本金和收益，再去投下一个项目，能够形成‘投资—建设—运营—退出’的良性循环。目前，城中村改造、保障性租赁住房、产业园区等领域已有REITs成功发行的先例，下一步要推广到更多城市更新领域。”贾森说。