南方财经见习记者苏磊 21世纪经济报道记者赵娜

8月5日，21世纪“国企及政府投资基金高质量发展”闭门会暨大湾区文投联盟新增成员授牌仪式在广州南方财经大厦举行。

会上，湖南大学股权与创业投资研究院院长、清华大学全球私募股权研究院首席专家刘健钧围绕“政府（国企）基金的逻辑、制度变迁与合规发展策略”作主题分享。

他从中外政府基金的底层逻辑差异谈起，进一步分析了“1号文”“54号文”背景下，国企及政府基金面临的监管要求与制度选择。

在刘健钧看来，理解政府基金的底层逻辑，应从创业投资领域存在的市场失灵问题出发。

国企及政府基金要实现高质量发展，关键在于厘清不同基金的功能定位，区分市场失灵与市场有效领域，并按照基金属性实施分类差异化监管。

回归本“原”

要理解政府基金，先要理解它为什么存在。

刘健钧介绍，海外市场并没有“国企投资基金”概念，也鲜有“政府投资基金”称谓。境外的政府投资基金主要用于解决创业投资领域的“投资市场失灵”问题，因此流行的称谓是“政府创业投资（government venture capital）”。

“投资市场失灵”主要存在于企业创业的早期阶段。

首先是种子期。此时，企业商业模式尚未成型，市场化创投机构通常缺乏投资意愿，刘健钧称之为“市场高度失灵”领域，故对于其中少数特定的战略性新兴产业中的种子期企业，政府投资基金通常以直接投资方式提供支持。

其次是起步期。此时企业的业务已经起步，说明产品以及支撑产品的技术得到了市场验证，商业前景也开始显现，市场化创投开始产生兴趣。

但是，企业仍存在市场营销风险、管理风险和财务风险等多重风险，且规模不经济，市场化创投的投资积极性不高，故仍然属于“市场相对失灵”领域。

起步期企业涉及的行业领域广、数量众多，由政府创投直接投资便勉为其难，因而适合通过参股市场化子基金的方式，借助市场化机构的专业能力和社会资本力量，支持早期创业项目。

市场化创投不必然主要投资起步期等早期企业，因此境外普遍设置有“让利于民”机制。

用于弥补“投资市场失灵”的政府投资基金，无论是投资特定战略性行业种子期企业的直接投资类政府基金，还是引导投资起步期等早期企业的参股引导类政府基金，均具有鲜明的政策性，宜坚持政策性运作。 

分类管理

相较海外市场，在我国，即使是投资中后期创业企业的创业投资基金、从事并购投资的狭义股权投资基金，也均面临“募资难”问题。因此，还有必要设立“募资支持类政府投资基金”。

这两类基金从投资层面看，已经属于“市场有效”领域，故不宜再设置“让利于民”机制，更不宜由政府基金直接投资，而只宜以“政府参与的市场化母基金”方式运作。

刘健钧认为，政策性引导基金与国企及政府参与出资的市场化母基金，在运作逻辑、管理模式上存在根本差异，故宜实施分类管理。 

治理约束

从基金功能定位出发，监管和治理也需要进一步分类展开。

谈及“54号文”对国企及政府基金提出的新要求，刘健钧将其概括为“五位一体”的国资与政府基金治理新框架。

具体包括：聚焦主责主业的职能定位约束，压实出资人主体责任的基金内部治理约束，立体式三维法律监管约束，类公务员人事约束机制，以及特色业绩激励约束机制。

在这一框架下，国企及政府基金管理人既要回应监管规范要求，也要建立更符合行业发展规律的治理体系。

围绕国企及政府基金如何实现合规稳健发展，他提出了多项具体建议。比如，在容错容亏机制上，宜将“勤勉尽责合规”标准可操作化，做到“该容错就容错，该处罚就处罚”。