曾刚（上海金融与发展实验室首席专家、主任）

近日，国家金融监督管理总局正式发布《地方资产管理公司监督管理暂行办法》（以下简称《办法》）。地方资产管理公司（简称“地方AMC”）自2012年设立以来，经历了从无到有、从小到大的发展历程，在化解区域性金融风险、处置不良资产、支持实体经济等方面发挥了重要作用。然而，在快速发展过程中，部分地方AMC也出现了业务泛化、风险积累、监管套利等问题，这些问题的存在不仅影响了地方AMC自身的健康发展，也对区域金融稳定构成了潜在威胁。《办法》正是在这一背景下，为地方AMC的高质量发展提供了重要的制度保障。

地方AMC快速发展但面临诸多挑战

地方AMC十余年的发展历程，既是我国金融体系不断完善的重要组成部分，也是金融服务实体经济能力不断提升的生动体现。客观分析其发展现状，有助于更好地理解《办法》出台的必要性和紧迫性。

地方AMC的快速发展首先体现在规模的显著增长上。截至目前，全国先后成立59家地方AMC，覆盖除西藏外的所有省份，机构总资产规模已超过万亿元，为区域金融风险防范提供了重要的支撑。

在规模壮大的同时，地方AMC的不良资产处置能力也在显著提升。据统计，地方AMC累计处置不良资产规模超过5万亿元，反映了地方AMC在化解银行业不良资产、盘活存量资产、支持实体经济融资等方面发挥的重要作用。

作为立足本地的专业化机构，地方AMC在服务区域经济发展方面也表现突出。它们深度参与区域经济发展，在服务地方政府债务化解、支持产业结构调整、促进企业转型升级等方面发挥了积极作用。这种区域化的服务特色，使得地方AMC能够更好地了解当地经济金融状况，提供更加精准的专业服务。

尽管取得了快速发展，但地方AMC在发展过程中也面临诸多挑战，亟须制度规范。业务边界模糊是地方AMC面临的首要挑战。实践中，部分地方AMC偏离不良资产处置的主业，过度涉足房地产、基础设施建设等领域，甚至成为一些地方政府的“准财政工具”。这类业务泛化不仅背离了地方AMC的设立初衷，也增加了其经营风险。

风险管理薄弱是另一个突出问题。一些地方AMC风险管理体系不健全，对集中度风险、流动性风险、关联交易风险等关键风险点缺乏有效控制。特别是在快速扩张过程中，部分地方AMC过度追求规模增长，忽视了风险控制，导致潜在风险不断积累。这种风险管理的薄弱不仅威胁到地方AMC自身的经营安全，也可能对区域金融稳定造成冲击。

盈利模式单一的问题也日益凸显。多数地方AMC主要依靠传统的收购处置业务盈利，缺乏可持续的盈利模式。随着不良资产市场竞争的加剧和处置难度的增加，这种单一的盈利模式面临较大的挑战。同时，一些地方AMC为了维持盈利水平，不得不承担一些风险较高的业务，这进一步加剧了其经营风险。

人才队伍不足是制约地方AMC发展的重要因素。地方AMC普遍缺乏专业的不良资产处置人才，特别是在风险识别、资产定价、处置策略制定等关键环节，专业人才的缺乏直接影响了业务质量和效率。这种人才短缺不仅制约了地方AMC的业务发展，也影响了其风险管理能力的提升。

监管体系的仍待进一步完善也是一个重要问题。地方AMC作为准金融机构，此前缺乏统一的监管规则和标准，不同地区、不同机构的监管要求存在差异，这为监管套利提供了空间。同时，监管责任的不明确也影响了监管效果，不利于潜在风险问题的及时有效处置。

为AMC发展作出系统性制度安排

面对地方AMC发展中存在的问题和挑战，《办法》从功能定位、业务边界、风险管理、监管体系等多个维度进行了系统性的制度安排。

一是明确功能定位：从追求规模到服务大局。《办法》明确了地方AMC“以防范化解区域性金融和实体经济风险为主要经营目标”的功能定位。

这一定位首先纠正了部分地方AMC过度追求规模扩张和盈利增长的发展偏向。在过去的发展过程中，一些地方AMC过分关注资产规模的增长和短期利润的实现，而忽视了其应当承担的风险化解和金融稳定功能。《办法》的这一定位有助于引导地方AMC回归本源，将注意力重新聚焦到不良资产处置和风险化解上来。

其次，这一定位强化了地方AMC的社会责任。作为具有准公共属性的专业机构，地方AMC不应单纯追求商业利益，而应承担维护区域金融稳定、服务实体经济发展的社会责任。这种责任的强化，有助于地方AMC在经营决策中更好地平衡商业利益和社会效益，实现可持续发展。

再次，这一定位突出了地方AMC服务实体经济的根本要求。通过化解金融风险、盘活不良资产，地方AMC能够帮助金融体系释放被占用的金融资源，为实体经济发展创造更好的金融环境。

二是划定业务边界：从泛化经营到专业聚焦。《办法》对地方AMC的业务范围进行了明确规定，特别是提出了“近三年年均收购金融不良资产投资额占新增投资额的比重不低于30%”的量化要求。

这一量化要求确保了地方AMC将主要精力和资源投入到不良资产处置这一核心业务上。通过设定具体的比例要求，避免了地方AMC业务过度泛化的问题，有助于其形成专业化的竞争优势。同时，这一要求也为监管部门评估地方AMC业务合规性提供了客观标准。

专注于主营业务的要求，不仅有助于地方AMC积累专业经验，提升不良资产处置的专业能力和效率，也有助于其建立更加完善的风险管理体系。当业务范围相对集中时，地方AMC能够更好地识别和控制相关风险，提升风险管理的精准性和有效性。

《办法》同时明确了地方AMC不得从事的业务活动，构成了经营的“负面清单”。这些禁止性规定包括：不得通过虚假交易帮助金融机构掩盖不良资产真实状况，这直接针对了当前监管中发现的突出问题；不得为融资平台公司等新增地方政府隐性债务，体现了中央对地方债务风险防范的坚定决心；不得从事放贷、担保、房地产开发等业务，明确了地方AMC与其他金融机构的业务边界。

禁止性规定的设立，不仅为地方AMC的合规经营提供了明确指引，也有助于防范监管套利行为，维护金融市场的良好秩序。通过明确的业务边界，地方AMC能够更好地专注于自身的核心业务，避免与其他金融机构形成不当竞争。

三是强化风险管理：从粗放经营到精细管控。《办法》建立了较为完善的风险管理体系，涵盖了集中度风险、流动性风险、关联交易风险等多个重要方面。

集中度风险管理方面，《办法》规定地方AMC对单一客户的投融资余额不得超过自身净资产的10%，对单一集团客户的投融资余额不得超过自身净资产的15%。这些限制有效防范了过度集中的风险，促使地方AMC在业务开展中注重风险分散，降低单一客户或集团的风险敞口。这种集中度限制的设立，不仅有助于地方AMC建立更加稳健的业务结构，也能够防范因客户集中而可能产生的系统性风险。

流动性风险管理方面，《办法》要求地方AMC的优质流动资产不低于未来30天内净资金流出，这一规定借鉴了银行业流动性覆盖率（LCR）的监管理念。这种前瞻性的流动性管理要求，有助于地方AMC提前识别和防范流动性风险，确保在市场波动时能够维持正常的经营活动。同时，这一要求也促使地方AMC建立更加科学的资产负债管理体系，提升流动性管理的专业化水平。

关联交易风险管理方面，《办法》规定地方AMC全部关联方债权投资余额不得超过上季末净资产的50%，同时要求关联交易履行相应的内部决策程序和信息披露义务。这些规定有助于防范关联交易中可能存在的利益输送和风险转移，保护地方AMC的独立性和各方利益相关者的合法权益。

杠杆率管理方面。《办法》规定地方AMC融入资金的余额不得超过其净资产的3倍，这一限制有效防范了过度负债经营的风险。通过控制杠杆率，不仅能够降低地方AMC的财务风险，也有助于其建立更加稳健的经营模式，避免过度依赖外部融资。

四是完善监管体系：从分散管理到协同监管。《办法》确立了“省级地方金融管理机构负总责、国家金融监督管理总局协同配合”的监管体制，这一监管体制的创新，既体现了属地监管的优势，也确保了监管标准的统一性，是新监管体系下监管协调方面的重要创新。

省级地方金融管理机构作为属地监管主体，更贴近市场，了解当地实际情况，能够及时发现和处置风险问题。同时，属地监管也有助于加强监管部门与地方AMC的沟通协调，提升监管效果。国家金融监督管理总局的协同配合，则确保了监管的专业性和统一性。通过制定统一的监管规则和标准，提供专业技术支持，国家金融监督管理总局能够确保各地监管标准的一致性，防范监管套利行为。同时，这种协同配合也有助于提升监管部门的专业能力，提高监管效率。

在具体监管职责分工方面，省级地方金融管理机构承担设立审批、日常监管、风险处置等核心职责，体现了属地监管的责任担当。国家金融监督管理总局则负责规则制定、业务指导、统筹协调等职能，确保监管工作的专业性和统一性。这种明确的职责分工，有助于避免监管真空和监管重叠，提升监管效率。

总体上看，《地方资产管理公司监督管理暂行办法》的正式出台，标志着地方AMC行业进入规范化、专业化发展的新阶段。展望未来，随着我国经济结构调整的深入推进和金融改革的不断深化，不良资产处置的需求将持续存在，地方AMC作为这一领域的重要参与者，也将迎来更多的发展机遇。