南方财经全媒体记者彭敏静   横琴报道

12月21日，《横琴粤澳深度合作区总体发展规划》（简称《横琴规划》）重磅发布，从十个章节作出系统谋划、整体规划，并制定了2024年、2029年、2035年“三步走”的发展目标。

从2009年的《横琴总体发展规划》到如今的《横琴规划》，横琴城市发展的总体定位有哪些新变化和新特色？对横琴和澳门新一轮发展有何影响？如何理解新一阶段下横琴粤澳深度合作区（简称“合作区”）作为深化改革、扩大开放的试验田和先行区的现实作用？

“横琴城市发展的总体定位经历了一个不断调适、校正、升级的过程，这既是‘一国两制’深入实施的必然结果，也是适应不断变化的外部形势而主动调整的结果，更是横琴承担战略使命的必然要求。”中国国际经济交流中心区域和产业规划部部长王福强在接受南方财经全媒体记者（下称：南方财经）专访时说。

王福强认为，《横琴规划》的新变化和新特色主要体现在：横琴使命通过战略定位更加突出，支撑澳门的产业适度多元发展，校正了横琴后期发展的着力方向。更加精准的定位，为后期制度探索提供了准确的发力方向。同时，其定位范围不断拓展，不仅在经济层面有所谋划，更在民生幸福方面有所担当。“粤港澳大湾区战略出台，并在向纵深发展，港澳正在更好融入国家发展大局。新的定位对于琴澳一体化发展等的表述，正契合了这种形势变化，体现了明显的时代感。”

（中国国际经济交流中心区域和产业规划部部长王福强，受访者供图）

五大领域促琴澳合作迈向纵深

南方财经：你认为《横琴规划》的公布会给横琴和澳门新一轮发展带来哪些影响？

王福强：对于横琴来说，它再次成为政策关注的焦点，势必迎来新一轮的快速发展。相信后期会有密集的支持政策，对横琴是重大利好。具体来说，首先在经济层面，产业发展将迎来新机遇。双15%税收优惠等政策，将集聚各类高端要素，使横琴成为高端要素的配置枢纽。二是社会层面，横琴将成为澳门居民生活就业的新家园。趋同澳门的软硬件环境，对接澳门的教育、医疗体系将会落地，与澳门一体化发展将成为现实。三是国家全面开放的压力测试区会做实。横琴处在两种制度的交汇点上，是天然的探索高水平开放的场所，通过与澳门一体化发展，可以积极稳妥地为国家全面开放提供测试场。

对于澳门来说，一是产业多元发展有了可能。制约澳门产业多元发展的掣肘因素，首先是产业发展所需的物理空间自身不足。横琴106平方公里的面积，将为其产业发展提供充分承载。其次产业类别单一。现有的博彩业独大的产业结构不利于澳门长远发展。在横琴重点发展的四类产业，将丰富澳门产业类别，为澳门的产业发展注入活力。横琴的产业政策也会发力。二是居住空间逼仄的问题得到缓解。澳门空间狭小，人口稠密，民众居住空间受限。而横琴有相对广阔的空间，又有趋同澳门的制度环境，可以形成新的澳门社区。三是澳门有了战略腾挪的战略空间。之前澳门受限于空间，许多战略设想和战略谋划都无法实现，实体产业无法落地，虚拟经济缺少实体经济支撑也无法实现，而通过横琴并通过其对接内地产业链条，澳门将获得发展的丰沛动能。四是澳门有了更好融入国家发展大局的新平台。澳门的长期繁荣稳定离不开内地的支撑。而横琴的管理体制、产业链条、高端要素、科研能力和制度创新等，保证了澳门与内地的深度融合，这为澳门维持长期繁荣稳定提供了基础支撑。

南方财经：在《横琴规划》的指导下，未来两地合作如何迈向纵深，应从哪些方面精准发力？

王福强：《横琴规划》为后期发力方向提供了基本指引。未来两地要纵深合作，我认为可以在这几个方面发力：一是在健全共商共建共管共享的新体制方面要有新突破。作为一项制度探索，双方有个磨合期是正常的，但是要加快这个磨合期，这需要双方共同的努力。要本着平等对待的原则，妥善解决合作区的人员身份、待遇、出路等问题。特别是广东要给予合作区更多的财权、事权的支持，要采用包容审慎监管的模式对待合作区。

二是要重点推动规则衔接机制对接。要重点在软对接上做文章，包括资质互认、标准对接、治理协同等。要充分考虑到两种制度既有冲突的可能又有对接的可能。对于规则的冲突，要根据效率原则、公平原则、透明原则来解决，不是“应该向谁靠”，而是“谁优向谁靠”。

三是要在制度软环境共建方面发力。营商环境一流，文化包容多元，制度富有温情，公共服务水平高，人民获得感强，这些都是需要共同发力的领域。四是产业链条的紧密耦合。作为一个小经济体，澳门的产业相对单一，通过与横琴设置的产业类别进行对接，将可以延伸其产业链条，提升其产业韧性。

五是在城市管理方面进行合作。澳门是一个城市经济体，城市管理有其特点。横琴要成为一个澳门的新家园，就需要参考借鉴澳门的微小型城市的管理模式，在治理模式、文化表征、市容设置、配套服务等方面充分对接。

重构空间助横琴产业再造

南方财经：“发展促进澳门产业经济适度多元新产业”独立成章，对于产业发展有何指引作用？如何通过重构空间助力横琴产业再造?

王福强：对于产业发展的指引作用，一是明确了产业方向。四类产业方向，通过四节进行了明确，特别是指明了发展的重点和路径。这对于经营主体进行产业配置提供了清晰的指引，便于这些经营主体依据产业方向在此进行产业布局。二是明确了政府发力的方向。在这一章节里，对于政府在产业发展中的作用多有概述，特别是科研平台搭建、产业园区设置、产业活动推动、配套政策提供等方面。这可为产业多元发展提供良好的制度环境和平台支撑，给经营主体提供了明确政策信号。三是明确了横琴产业与澳门产业协同的类别。《横琴规划》对于四类产业的设计，是基于支持澳门本土产业发展而提出的。这些产业的发展，都会与澳门本土的产业发展产业良性互动，既延伸了澳门既有产业的产业链条，也丰富的既有产业的业态，更重要的是拓展了市场需求。这将直接支撑澳门的产业发展，提升澳门产业体系内涵与质量。

横琴可开发面积只有30多平方公里，可适用于产业的空间只有不到10平方公里。在《横琴规划》落地后，如何重构产业空间，有效支撑产业发展就很重要。可以采取几种不同的模式：一是向重点实体经济主体提供可用空间。这类产业，更多的是科技研发和高端制造业。特别是要集中在中试环节和产品定型化方面。对于商品化的大规模制造环节，要慎重审批。

二是要推动工业上楼，大力发展“都市微制造”。发达城市如纽约、伦敦等都在发展“都市微制造”，特点是占地少、附加值高，比如集成电路设计、3D打印等业态。横琴要通过城市更新置换出更多土地来推行这种制造类别。

三是集约使用空间，大力发展现代服务业。集约使用，既包括现有空间的充分利用，也包括地下空间、动态空间的使用。比如绿地空间，既可以做生态之用，也可以做文旅会展时使用。现代金融等服务业所需物理空间少，可重点发展这类产业。

四是要推行以人为本的工业化，即所谓工业5.0模式。通过全域创新，体现工业与人文的交融，推动形成各类产业社区。这种社区区别于传统的工业园区、产业园区，而是重视生产功能与生活功能匹配，城市中有创新产业，产业中有生活设施。通过相融相合，力争使横琴成为工业5.0的示范城市。

南方财经：我们留意到，《横琴规划》划分了三大片区（琴澳活力核心区：数字经济组团、高端服务组团、国际商贸组团、现代金融组团；创新智造产城区：科技研发组团、高端制造组团、澳门品牌工业组团；生态健康休闲区：文旅休闲组团、会议康养组团），这种划分片区和组团的模式优势在哪里？

王福强：划片分区实际上就是区域的产业定位，通过这种产业类别的空间明确，设定产业发展方向，形成产业集聚。这种模式的优势在于：一是可以形成规模化优势。通过产业集中，形成产业集聚，进而向产业集群进化，便于区域快速形成产业优势。比如高端制造这个环节集聚，将有可能形成一个具有鲜明地域特点的高端制造产业集群。

二是可以共享一些基础设施。同样类别的业态，所需要的基础支撑较类似，活力核心区布局的服务业类别，他们对于优质的办公环境、快速的信息获取能力、便捷的通达能力具有强烈的需求。而创造智造产城区，作为制造业集中的区域，对共性技术平台、中试制造平台、测试环境等有要求。而生态健康休闲区，对于自然环境有着较高要求。

三是有可能形成支撑产业良好发展的产业生态。如制造业态的集聚，则会产生包括设计、中试、定型、检测等一个完整的产业生态。这个生态形成后可以对此类产业形成自组织、自支撑的能力，从而推动产业进行良好循环。

多领域制度创新持续发力

南方财经：如何理解新一阶段下合作区作为深化改革、扩大开放的试验田和先行区的现实作用？

王福强：一是要结合时代来考虑。改革目前进入深水区，能改的、好改的，都改了。剩下的都是硬骨头，比如服务业的金融、文化等领域的对外开放，电力、通信等垄断行业的深层次改革。如何蹄疾步稳推进改革，就要寻找那些风险小、示范意义大的地方来做压力测试。

二是结合横琴既有特点。横琴处于两种制度对接的前沿，有制度学习借鉴的天然优势，并且已经有了制度型开放的基础经验。它的体量小，进行改革成本小、收益大，示范效应强。可以说，它是深化改革、扩大开放的理想选择。

三是要结合开放的阶段性特点。我们已经经过了商品要素流动型开放阶段，现在进入了制度型开放的新阶段。这种开放主要是边境后开放，要求的是制度的对标、调整，要求的是投资贸易的高度便利化、自由化，要求要素的便捷流动，要求监管的公开透明。这些开放措施，需要向发达经济体进行学习借鉴。澳门作为中国对接国际的通道，具有率先引入这些制度进而延伸到横琴的现实可能。

南方财经：你曾提出，合作区承担着与众不同的使命，尤其是在进一步探索制度型开放方面，未来将为国家全面深化对外开放进行压力测试。在你看来，哪些制度创新要着重和持续发力？

王福强：首先是经济体制改革层面。投资的便利化和贸易自由化方面。在市场准入方面，中国已经放开了所有制造环节的准入，但是在服务业方面（如金融、电信、科研服务等行业）仍然有许多限制。横琴可以在服务业率先全面开放方面做出探索，可以在横琴做一些测试，以便为后续的服务业对外开放提供经验借鉴。中国的服务业如果不开放，服务业占比就上不去，就成不了经济强国而只能是经济大国。

其次是在完善社会主义制度方面。我们的制度在动员能力、集中力量办大事、以人为本、共同富裕等方面有优势，但是资本主义制度在法治传统、营商环境、国际联络、产权保护等方面有优势。我们制度的完善，需要借鉴对方的制度优势。在这个方面，横琴可以做出一些探索。

第三是在治理现代化层面。全面深化改革的根本目的是提升治理体系和治理能力现代化。这种现代化也需要学习借鉴先发地区的优势。比如许多地方在快速城镇化过程中，并没有掌握城市管理的能力，造成了许多城市病。而澳门在城市治理等方面有许多值得学习的地方。横琴有地利优势可以先行学习。

第四是探索发展模式方面。中国特色社会主义要求有为政府和有效市场相互支撑，但是实际上政府一直在发挥更主要的作用，对于有效市场如何发挥作用，市场如何自组织，社会如何自发育方面，经验并不多。横琴或许可以进行压力测试，让经营主体在不违反公序良俗的前提下自行管理、自我发展。

第五是在开放发展方面，可以采取开放包容的姿态，准许多元文化融合发展，探索领导多元文化的现实路径，彰显包容开放的态度，吸引国际人才。比如，鼓励横琴在文化开放方面做出探索。