李宇嘉（广东省住房政策研究中心首席研究员）

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），明确了实施城市更新行动的总体要求、主要任务、支撑保障和组织实施等内容，为推动城市更新做了系统部署，也指明了方向。《意见》阐明了推动城市更新的意义，那就是促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。

2024年，我国城镇化率达到67%，尽管还有上升空间，但进入到城镇化发展的中后期，且集聚人口主体的大城市、超大特大城市进入到高度城市化时期。目前，大部分城市骨架的四梁八柱已搭建起来、边界已划定，居民需求从“有没有”转向“好不好”。这意味着，城市发展要从增量建设转入存量利用，从边界扩张转向结构优化，从追求规模转向品质提升。

这就需要改造存量建筑、老旧小区，比如通过加固、改建、重建等消除C、D级危房安全隐患，更换小区老化的管线管道，增设助餐、家政等设施；这就需要推进完整社区建设、完善城市功能，比如顺应居民需求升级、新的需求，增设便民商业服务设施、公共活动场地，推进适老化、适儿化改造；这就需要加强城市基础设施建设改造，特别是水电管气路网等地下生命线。

再者，还需修复快速城市化、工业化时期受损的城市生态，推进绿环绿廊绿楔绿道建设、建设社区周边口袋公园；还要保护传承历史文化，落实“老城不能再拆”的要求，建立保护、修缮、利用、传承的新机制。这就是《意见》提出的城市更新6大内容。纵览这6大内容，贯穿其中的首要逻辑就是守住安全和民生保障的底线，安全也是《意见》中频率最高的词汇。

一方面，过去城市化、工业化快速推进，积累了一些安全和风险隐患；另一方面，这也是城市化中后期或高度城市化的必然结果。不管从百姓对美好生活的诉求、回应群众关切来看，还是从提升城市治理的现代化水平来看，须从民生视角消除这些安全隐患，这也是每一项城市更新的首要工作。

因此，推进6大任务的支撑保障中，首先提出的就是，全面开展城市体检评估，建立发现问题、解决问题、评估效果、巩固提升的工作路径。也就是，“无体检、不更新”。从住房、到小区、到社区、到城区，去查找群众身边的急难愁盼问题，精准识别城市安全隐患、公共服务缺口（比如停车难、家政难、老人下楼难等），以此作为推进下一步城市更新的工作任务。

这就是《意见》提出的“以需求为导向、以项目为牵引”的城市更新实施机制。值得注意的是，以项目为抓手着重于更新的实效性、落地性，但同时也要一体推进“好房子、好小区、好社区和好城区”建设的更新机制。这就是《意见》明确的树立全周期管理意识，增强城市的系统性、整体性、协调性，也就是，城市和人一样，是一个有机生命体，需要以系统观念来推进。

为此，《意见》明确了建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系。这与年初全国城市更新工作部署视频会提出必须科学制定城市更新专项规划，坚持“一张蓝图绘到底、干到底”呼应，建立先急后缓、从住房到城市不同尺度的可持续、科学的更新机制。另外，人民群众参与更新，特别是提出鼓励产权所有人自主更新，这也是推进城市更新的新机制。

一方面，这有助于让百姓认识到，城市更新是为了解决大家在城市、街区、社区工作生活的“痛点”、急难愁盼，不再仅关注改造的支出、负面问题（比如噪音、搬迁），寻找更新改造共识的最大公约数；另一方面，业主、租户、商户等群体参与进来，加上街道、社区、规划师等形成“共建共治共享”的更新理念，使得更新工作更加接地气，从而激发内生动力。

这就为健全多元化的投融资方式奠定了基础。资金来源是推进可持续的城市更新的关键。中央预算内投资（比如中长期特别国债、中央财政定额补助等）、地方政府专项债券等等，这是引子资金，解决的是最基础、最底线的问题。还需要吸引银行信贷资金、社会资本参与。若实现多元参与、多元协商，必将产生空间、功能效用的最大化、最优化及增量经济价值的兑现。

比如，老旧街区、老旧厂区、老旧火车站、低效楼宇、传统商业设施等更新，推动建筑功能转换，完善设施设备，修复历史文化资源，植入新业态、新功能、新场景，为老旧区域注入新的活力，比如不动产装饰装修、文旅流量、夜经济、创业创新等场景会指数级激活。对于片区内的业主、居民、商户来说，城市更新带来的增量利益共享，也会驱动资金共担。

我国新时期实施城市更新行动是保障民生、拉动投资、促进消费、提升治理、助力经济发展的重大战略性举措，也是探索高质量发展新路径、打造国内大循环增长新引擎的重要抓手。因此，对城市更新的认识要摒弃大拆大建、房地产思维，转向多元主体参与和投入形成共治模式、耐心资本，从空间再造、功能完善激发居民长期需求，这是房地产和经济增长的基本面和新模式。