新春将至，随着春运返乡和凛冬到来，能源需求迎来峰值，能源保供进入关键时期，2023年1月4日，为加大能源电力保供政策支持力度，国资委再次强调要创新推动国有资本运营公司和发电企业发行2000亿元能源保供特别债进行注资，资金到位后第一时间拨付基层电厂，有力保障今冬明春购煤资金需求。

特别债的发行是旨在缓解我国“缺电”困境的创新之举。近年来，我国一些地方频现“缺电”情况，对工商业和居民的生产生活产生了不小的冲击，分析电力短缺的原因，主要有三。

一是电力可用容量与电力需求之间的供需矛盾。可用容量是能够在各种工况下稳定出力的电源装机容量，但因为现有机组容量的增长落后于产业电气化需求扩张和居民电力消费的增长、现有电网和电力市场无法有效调节区域不平衡导致的电力超额供给和超额需求共存问题、年内的电力需求周期性波动与电力供给的稳定性特征不相符、电力的供给受到上游产业（如煤炭、太阳能板等）供给或自然资源的负向冲击等因素，导致可用容量无法覆盖用电负荷。典型的例子是2021年5-6月广东、云南的停电。

二是“能耗双控”的变化与电力消费需求增长的调和。一些地区曾为实现能源消费强度和总量双控的约束性指标，主动限制电力消费。随着“双控”不断的优化调整，未来该怎么调和供需仍然还需要探索；此外，可以预料的是，随着“双碳”目标相关政策的持续落地，“能耗双控”会逐步转向“能碳双控”，给能源电力保供提出新的挑战。

三是电力价格形成和传导机制不合理不畅通的矛盾。我国长期以来存在发电成本与“基准电价”倒挂的情况。煤价上涨，煤电上网标杆电价却原地踏步，煤电企业进入“越发电越赔钱”的怪圈，部分煤电厂因多年亏损、资金链断裂，无钱买煤导致煤炭机组出力受阻。例如2021年9月，一些地区因缺煤有序用电，更有部分地区为避免电网发生大规模接列，紧急拉闸限电，冲击到经济民生。为了快速缓解这一矛盾，发行能源保供特别债不失为一种行之有效的策略。

自2022年8月24日，国务院常务会议提出“支持中央发电企业等发行2000亿元能源保供特别债”以来，根据国资委官网信息，截至11月28日，以中国国新、中国大唐、国家电投、中国华能为代表的国资电力企业已经发行能源保供特别债超1200亿元。特别债的发行旨在中短期实现“能源保供”的目标。特别债的发债主体是国有资本运营公司和发电企业，其国资背景为债券做了强大背书，可为中央发电企业提供中短期、低成本融资支持，缓解企业资金压力，支持企业提升电力保供能力，稳住社会生产生活用电成本；其对基层电厂的覆盖程度能有效深入电力供应的“毛细血管”，满足今冬明春购煤资金需求，保障中短期能源电力供给充足。特别债发行期限均为5年左右，长短适中，所募集资金除缓解今冬煤炭购买和机组运行的燃眉之急外，还有助于改善电厂的资产负债结构，提升应对市场变化的能力。特别债的平均票面利率2.78%，通过银行间交易的投资乘数效应，拉动内需，促进经济增长。

能源保供特别债的精准投放，在中短期内有效筹集资金，保障电力供给和供热采暖工作；然而，如果不从根本上解决我国电力的三对矛盾，从长期角度看，特别债的作用是杯水车薪的。

长期来看，为打赢能源电力保供阵地战、攻坚战，应推动多维度政策工具齐发力，解决电力保供的三个内在矛盾。除大力发展清洁能源和新能源发电外，针对可用容量不足问题，应加快增修、新建火电机组的审批；增加煤炭供应；加大电网投入；加强需求侧响应、虚拟电网建设、源网荷储一体化建设。针对“能耗双控”约束收紧问题，应避免运动式减碳，建立“减碳”的长效机制，加强有序用电。推动有为政府和有效市场更好结合，引导各类资源、要素向绿色低碳发展集聚，激发各类市场主体绿色低碳转型的内生动力和创新活力。

针对电力价格形成和传导机制不合理不畅通问题，应尽快建立健全全国统一电力大市场，打通电网间、省市间、城乡间的市场壁垒；通过市场让电力回归“商品属性”，展现“价格发现”机制，发挥价格信号作用，使电量价格反映真实的发电成本和市场供需关系；健全电力批发期货市场、现货市场和辅助服务市场，进一步对实时的发电成本以及电力需求的变动做出反应，完善电力现货市场与期货市场的对冲机制，降低市场风险。此外，应进一步畅通电力价格市场化形成机制、传导机制，扭转电价炭价倒挂；统一规范各地电力市场价格规则；提升跨省跨区输电价格机制灵活性，探索跨省跨区交易按最优路径组合等方式收取输电费用；充分利用绿色金融贷款、煤炭清洁高效利用专项再贷款等金融工具。

 （王雨桉系中国人民大学应用经济学院研究生，郭伯威系中国人民大学应用经济学院助理教授）