编者按：

深圳，改革开放的尖兵，新一轮综合改革试点启动，再一次站在潮头。

新一轮改革再次推动深圳先行先试，探索成功经验，进而向全国推广。

土地无疑是其中最重要的课题之一，经过四十多年的发展，深圳的用地紧张问题日趋严峻，对于全国不少城市来说，土地同样是一个重要问题。

2024年2月召开的中央深改委会议指出，要统筹好区域经济布局和国土空间利用，立足各地功能定位和资源禀赋，细化土地管理政策单元，提高资源开发利用水平，更好发挥优势地区示范引领作用。

因此，对于深圳来说，如何利用好政策红利，探索体制创新，推动建立闲置土地处置、回收新机制，是一大改革重任。解决这一问题，不仅能为超大特大城市探路，也可以为其他面临类似难题的城市提供可以借鉴的经验。

今年是深圳经济特区建立45周年，也是深圳综合改革试点实施5周年。日前，中办、国办印发《关于深入推进深圳综合改革试点深化改革创新扩大开放的意见》（后简称《意见》），在已有改革实践的基础上，再推出一批改革措施、落地一批创新试验、深化一批开放举措，让深圳这片改革开放的前沿阵地，继续发挥先行先试的示范引领作用。

在深圳新一轮综合改革试点中，为什么将教育科技人才体制机制一体改革的任务排在首位？将深圳作为新兴产业体制机制创新的试验田背后有何深意？如何理解深圳闲置土地处置和收回机制？如何缓解深圳土地资源紧张问题？如何科学构建深圳都市圈协同发展机制？带着这些问题，21世纪经济报道记者专访了中国国土经济学会理事长肖金成。

肖金成认为，深圳作为改革开放“试验田”，诸多改革举措虽针对深圳，经验则面向全国。发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，其核心支撑在于人才，需从人才体制机制方面推进改革，更好发挥企业在科技创新方面的主体地位，政府则从主导地位转为“保驾护航”的支持者角色，推动产学研深度融合。

肖金成表示，深圳全域土地国有化为土地管理制度改革奠定基础，深圳改革闲置土地处置和收回机制，完善土地闲置费收取标准与闲置时长挂钩政策，有望形成改革经验向其他城市推广。此外，深圳有望在《意见》指导下，根据城市发展需要和发展趋势，进一步调整和细化国土空间规划，缓解城市建设用地供求矛盾，更好满足重大产业项目用地等保障。

肖金成。资料图

深圳要率先试验并将经验向全国推广

《21世纪》：如何理解《意见》的重点？如何看待其在区域协同发展层面的意义和影响？

肖金成：深圳是中国改革开放的“试验田”，包括教育科技人才体制机制、新兴产业发展、土地等自然资源管理在内，很多摆在全国面前的难题，都要率先在深圳进行试验并取得突破，进而将相关改革经验向全国推广。深圳要建设好中国特色社会主义先行示范区，也需要在改革开放方面推出更具体的措施。

《意见》是在总结《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》的基础上，结合新形势新任务新要求制定的，其重点是推出深化改革创新、扩大开放的具体措施。这些改革举措虽然是针对深圳的，实际上也是面向全国的，深圳取得的改革试点经验，对其他地区也有一定的示范和指导意义。

《21世纪》：在深圳新一轮综合改革试点中，教育科技人才体制机制一体改革的任务排在首位，并强调推动新兴领域工程教育与产业发展深度融合，这是出于什么考虑？

肖金成：发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。通过强化科技创新、培育新兴产业，能够加速新质生产力形成，而其核心支撑在于人才，需从人才体制机制方面推进改革。《意见》将统筹推进教育科技人才体制机制一体改革列为首要改革任务，也凸显了对吸引人才和与之相关的体制机制创新的重视。

一方面建立企业、科研机构、教育机构与地方政府发挥各自优势的科技协同创新机制成为重点。企业有科技创新需求，但是科技创新的主力在科研机构和高校。传统政产学研结合的方式是以政府引导为主，存在科研缺乏针对性和对市场需求响应不足的问题，科研成果难以及时转化，造成研发与转化“两层皮”。要重构科研体制，变“政产学研”为“产学研政”，更好发挥企业在科技创新方面的主体地位，政府则从主导地位转为“保驾护航”的支持者角色，推动产学研深度融合。

《意见》提出科技领军企业要发挥“出题人”作用，在实践中，可推动企业将科技创新需求、研发投入与科研院所深度融合：企业提出技术攻关需求并提供经费支持，科研院所发挥科研和人才优势承接项目，政府则同步在政策、资源等方面给予配套支持，形成领军企业牵头、高校院所支撑、政府强化保障的协同创新闭环。

另一方面，当前全球人才流动格局正发生新变化，我国迎来人才引进的重要窗口期。要更好吸引人才，需要在体制机制方面进行改革，对此《意见》也有相关部署，要求完善海外引进人才支持保障机制，在引进海外人才及相关人事、科研、外事管理等方面赋予用人单位更大自主权。

《21世纪》：《意见》也围绕创新支持新兴产业发展的体制机制提出系列改革举措。将深圳作为新兴产业体制机制创新的试验田，其背后有何深意？

肖金成：培育新兴产业是发展新质生产力的重要着力点，深圳在发展新兴产业方面优势显著。凭借良好的产业基础、人才基础、科研投入和政策环境，深圳有条件通过集中资源开展改革试点，先行先试，在人工智能辅助医疗设备、低空空域管理等领域探索更多改革创新经验，为全国其他地区发展新兴产业提供示范和参考。

有效盘活闲置土地解决用地紧张难题

《21世纪》：深圳长期面临土地资源紧张的挑战，《意见》在土地等自然资源管理制度方面提出了创新举措，其中明确要改革闲置土地处置和收回机制，完善土地闲置费收取标准与闲置时长挂钩政策，创新土地盘活利用方式。为何在深圳探索创新土地盘活方式，这会对其他城市推进闲置土地盘活利用和土地收储带来怎样的影响？

肖金成：城乡土地的二元结构或者说二元制度，是土地制度改革的难点。二元制度下城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，存在同地不同权也不同价的问题。

深圳在全国率先完成了城乡户籍统一的改革，实现全域土地国有化，将土地的二元结构转变为一元结构，为土地统一规划利用建设扫清了制度障碍，也为深圳进行土地改革创造了前提条件。

同时，深圳对闲置土地改革也具有现实意义。一方面，与许多城市类似，深圳有一些房企此前高价拿地后，受近年来房价回调影响而未开发的闲置土地，造成资源的浪费。另一方面，深圳土地紧张问题由来已久，城市发展面临土地资源约束。因而要通过制度和政策创新，对存量土地进行重新估价，盘活闲置土地的同时，缓解深圳用地紧张问题。

过去土地闲置费收取标准相对较低，《意见》提出完善土地闲置费收取标准与闲置时长挂钩政策，创新土地盘活利用方式，是希望深圳通过调整闲置土地收取费用标准，发挥其对闲置土地利用的杠杆作用，有效盘活闲置土地，解决深圳用地短缺的发展难点。

事实上，深圳遇到的问题不是孤例，全国许多城市都面临存量土地盘活利用问题。去年以来，许多城市通过专项债等方式收储闲置土地，但受限于部分拿地企业难以接受拿地成本与收储价格间的较大价差等因素，闲置土地收储工作推进相对缓慢。与此同时，收储土地后如何高效开发利用、实现效益最大化，也成为许多城市的关注重点。因此，若深圳在闲置土地收取费用标准等政策制度方面实现突破，就可以把成功经验向全国其他城市推广。值得一提的是，在超大特大城市中，深圳面积相对较小，更有利于精准推进土地制度创新试点，观察改革成效并总结经验。

此外，虽然《意见》未明确提及城中村改造、城市更新等与土地相关改革，但深圳具备土地一元化特征，可以在“健全土地等自然资源管理制度”框架下，进行城中村改造的政策制度创新探索。

《21世纪》：《意见》也提出深圳将探索自然保护区及风景名胜区非核心区域合理有效利用模式，如何理解？

肖金成：过去我国进行自然保护区及风景名胜区范围划定的时候，存在范围过大的情况，划定范围后管理相当严格，既不能搞经济建设，也不能修建各种设施。后来在自然保护区及风景名胜区范围内划定了核心区域和非核心区域，核心区域要严格保护，不能开发建设或发展产业，但非核心区域可以适度建设旅游设施，发展旅游等产业。

在这样的背景下，《意见》明确深圳可探索自然保护区及风景名胜区非核心区域合理有效利用，这意味着深圳或可在不违反生态保护原则前提下，根据城市发展需求，适度调整和细化自然保护区及风景名胜区非核心区域相关规划，新的国土空间规划应按照实际需要进一步明确，允许在非核心区域进行相关经济建设，适当进行开发利用，进行城市建设和产业发展等。

目前，我国省市县国土空间规划已基本完成，各省和重点城市的空间规划已得到国务院批复，进入全面实施阶段。下一步，要进一步制定落地性更强的村镇空间规划。在超大特大城市中深圳面积相对较小，有条件将每一寸土地都纳入规划，明确建设区、农业区、生态区的面积和边界，包括探索自然保护区及风景名胜区核心区和非核心区的范围。深圳可以借助《意见》中健全土地等自然资源管理制度这一新规，对空间规划作进一步的调整和细化。

《21世纪》：今年3月，深圳已出台工业及其他产业用地供应管理办法，在此基础上，《意见》提出加强重大产业项目用地保障的任务，是出于什么考虑？后续还有望从哪些方面进行突破？

肖金成：国土空间规划要求严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，城镇开发边界范围不超过2020年现状城镇建设用地总规模的1.3倍，城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区。

去年2月召开的中央全面深化改革委员会第四次会议明确，要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，增强土地要素对优势地区高质量发展的保障能力。

深圳属于优势地区，具有要素聚集速度快、人口增加较快等特点，对土地的需求较大。随着城市的发展，规划的城市开发边界对经济发展形成严重约束。因而需要根据实际发展需要和发展趋势，在重大产业项目用地保障等方面适度调整或突破。这一项改革对其他发展要素集聚相对较慢的城市的影响或不明显，但对深圳这一土地矛盾突出的城市而言具有现实意义，也就是说规划要满足现实需要和符合长远发展的趋势，不能削足适履。

《21世纪》：在深圳都市圈中，深汕特别合作区被赋予打造都市圈战略增长极的使命。《意见》明确要完善深汕特别合作区管理体制和配套政策。从都市圈建设的视角出发，完善相关体制政策可以从哪些方面着手？这将对深圳都市圈发展带来哪些影响？

肖金成：深汕特别合作区作为深圳都市圈战略增长极，要努力发展为都市圈中重大产业项目承载地、新引进重大项目目的地和区域高质量发展孵化器、驱动器。深汕特别合作区位于汕尾西部而不在深圳市域范围内，要实现增长极目标，需要在管理体制机制上有所突破，建立和完善合作机制。

根据2019年发布的《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，可以看到通过都市圈规划，有三大关键环节，分别是统一规划、建立合作机制、实现同城化。加快深圳都市圈建设，可更好发挥其在粤港澳大湾区建设中的重要引擎作用。

建立合作机制是打破都市圈内行政壁垒的关键。都市圈在一体化发展过程中，会涉及多方面问题，如建设轨道交通体系，建设主体、建设费用等，需要通过合作协商和落实。可通过设立相关机构开始，如建立市领导参加的领导小组，建立市长联席会议制度，解决都市圈一体化发展问题。可考虑设立一个办公室作为常设机构，推进各项决策的具体落实。可以借鉴巴黎都市圈的管理模式，按照财政收入的一定比例缴纳资金建立合作基金，解决都市圈建设的费用问题。

此外，要完善交通体系。都市圈同城化对城市之间的交通设施提出更高要求，需要建设和完善轨道交通体系，使交通更便捷，这是都市圈同城化的必要条件。