刘佐（中国法学会财税法学研究会副会长、国税总局税收科研所原所长）

近日，十三届全国人大常委会第三十八次会议召开，国务院提出了关于提请审议《中华人民共和国增值税法（草案）》的议案。

增值税是中国第一大税种，制定增值税法是目前中国完善增值税制度的当务之急，立法意义重大。

增值税属于商品税，以商品为征税对象，原则上按商品销售过程中增加的价值和进口商品的价值征收，形式上一般由买方负担，是目前各国普遍征收的一种税收。增值税是在传统的商品税的基础上发展起来的，因而保留了传统的商品税普遍征收、道道征税的特点。同时，由于此税按增值额征收，因而克服了传统的商品税重复征收的弊端，有利于均衡税负，保证财政收入，促进专业化生产与分工协作，方便出口退税，还具有防止偷漏税的连锁机制。因此，受到了许多国家的重视。据财政部统计，2021年，全国增值税收入为61981.7亿元，占全国税收总额的35.9%，位居全国18种税收之首。

现行增值税制度的建立。中国现行的增值税制度，是深化经济体制改革的产物。1993年11月14日中共十四届三中全会通过的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中提出了改革和完善税制的要求，其中包括推行以增值税为主体的流转税制度。上述改革自1994年起实施。

此后，为了建立规范的增值税制度，减少生产型增值税和货物、劳务分别征收增值税、营业税造成的重复征税，促进经济发展，根据中共中央、全国人大和国务院的要求，财政部、国家税务总局逐步推进增值税改革，先后完成了增值税的“转型”（即从生产型转为消费型）和“扩围”（即营业税改征增值税，简称“营改增”）两项主要任务。

逐步试行“营改增”。1996年3月17日，八届全国人大四次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，其中提出要适当扩大增值税的征收范围。

2013年11月12日，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提出推进增值税改革。

2016年3月5日，国务院提交十二届全国人大四次会议的《政府工作报告》中提出，自当年5月1日起全面实施“营改增”，并得到了会议的批准。同年3月23日，经国务院批准，财政部、国家税务总局发出《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》。此后，“营改增”在全国全面实施，推广比较顺利，运行比较平稳，效果也比较明显。2017年11月19日，国务院决定废止《中华人民共和国营业税暂行条例》和修改《中华人民共和国增值税暂行条例》。

进一步完善中国增值税制度。根据落实税收法定原则的要求，制定增值税法是目前中国完善增值税制度的当务之急。因为增值税是中国第一大税种，立法意义重大。增值税制度的研究、引进、试点和完善工作已持续多年，立法条件基本成熟。增值税立法曾先后列入第十一、十二、十三届全国人大常委会的立法规划和部分年度的全国人大常委会、国务院立法工作计划，并于2019年由财政部、国家税务总局就此项工作公开征求意见。

2022年7月5日，经中共中央、国务院批准，国务院办公厅发布《国务院2022年度立法工作计划》，其中包括提请全国人大常委会审议增值税法草案。

同年12月27日，十三届全国人大常委会第三十八次会议召开，国务院提出了关于提请审议《中华人民共和国增值税法（草案）》的议案。据报道，此项立法总体上按照税制平移的思路，保持现行税制框架和税负水平基本不变，将增值税暂行条例和有关规定上升为法律，同时根据实际情况对部分内容作了必要调整。由此可见，此项立法完成后，中国的增值税制度应不会出现大的变动，这样做不仅有利于增值税法通过，也有利于该法实施时保持增值税制度稳定，并在此基础上继续完善增值税制度。

就进一步完善中国增值税制度而言，依然任重道远，主要措施可以考虑调整纳税人、税率和优惠规定。从纳税人看，随着税制完善和管理水平提高，一般纳税人的范围应逐步扩大。从基本税率看，与征收增值税的其他发展中国家和周边国家相比，中国现行增值税13%的基本税率略高，可以逐步适当降低。为了改善民生，也可以先行降低药品、粮食和食油等生活必需品的税率。此外，目前中国增值税的四档税率可以简并为基本税率、低税率和零税率3档。为了平衡税负，在调整增值税税率时，增值税小规模纳税人的征税起点和征收率也应适当调整。从优惠规定看，应及时清理过时的和其他不适当的优惠规定。此外，为了稳定和恢复经济，近年来采取的一些临时性减税措施，2023年似可考虑继续实施。