7月8日，中共中央、国务院公布了《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》（下称“意见”）。延续对国有资本管理持续优化配置的大方向，同属于国有资本但又区别于其他国有资本的金融国有资本的监管问题终于在顶层设计层面实现突破。

意见明确了财政部和地方财政部门经国务院授权履行国有金融资本出资人职责。争议了十余年的国有金融资本出资人监管职责由谁履行的问题有了确定的答案。财政部门作为履行国有金融资本出资人职责的机构，主要是对国有金融资本行使的出资人职权和承担保值增值等责任。金融监管部门主要负责对各类所有制金融机构的外部监管，通过“管风险、管法人、管准入”以实现合规和审慎监管的要求。

财政部门和金融监管部门的对于国有金融机构的“双峰”监管新框架逐渐清晰。

此外，意见还提出，要加强国有金融资本统一管理；明晰国有金融机构的权利与责任，赋予国有金融机构更大经营自主权；对国有金融机构股权出资实施资本穿透管理，防止出现内部人控制等具体要求。

国家金融与发展实验室银行研究中心主任曾刚在接受21世纪经济报道记者采访时表示，不同于非金融国有资本，此前金融国资缺乏全面、完善的管理制度，属于相对松散的状态。从意见提出的具体要求看，涉及内容包括资本管理、经营、防风险等多个方面，是一个全新的尝试。预计该管理办法实施后，对于此前缺乏国有资本监管的国有金融机构来说，将对其管理、运营产生全方面的影响。

十五年出资人监管职责缺位

21世纪经济报道记者采访中，不少业内人士感叹，国有金融机构的国有资本管理问题是历史遗留、争论多年的“老大难”。若从2003年国有四大银行启动股份制改革算起，这一遗留问题已经延续十五年。

四大行股改前，财政部行使国有独资金融机构出资人代表的职责，但是，2003年随着四大国有银行启动股份制改革之后，财政部的这一职责遭到动摇。

在国务院的安排下，中央汇金投资有限责任公司（下称“中央汇金”）向四大行注资，中央汇金成为中国国有商业银行的出资人代表。但中央汇金仅对国有重点金融企业进行股权投资，行使出资人权利和履行出资人义务，并不开展其他任何商业性经营活动，也不干预其控股的国有重点金融企业的日常经营活动。加上一行三会金融监管框架的形成，中国金融监管体制从行政化迈向市场化。

但随着国有金融资产日益膨胀，监管缺位问题日渐显现。早在2006年财政部就提议成立金融国资委，对国有金融资产进行集中的“管人、管事、管资产”，但因这一设想行政色彩较浓，难以与当时金融监管框架协调等复杂原因在2007年全国金融工作会议上未获通过。

随着全球金融危机的爆发和对金融分业监管的反思，是否成立金融国资委再次在近年被提上讨论。

曾刚指出，出资人监管缺位造成的负面影响主要有两方面：一是在公司治理层面，出资人不明确的情况下无法明确出资人责任，在金融机构的公司治理中无法发挥应有的作用，国家意志没有办法在国有金融机构运行中得到充分体现，很容易形成内部人控制，也容易造成不可控的风险事件发生；二是因为缺乏国有资本监管，目前存在一些国有资本无序发展、扩张，引发了潜在风险。比如盲目追求短期收益，背离国有金融机构应该发挥的公共职能，甚至进行股本的过度扩张或业务的过度积累从而累积了长期风险。

实施资本穿透管理

对于财政部门履行国有金融资本出资人职责，与金融监管如何区分的问题。财政部相关负责人表示，出资人职责主要是对国有金融资本行使的出资人职权和承担保值增值等责任，而金融监管部门承担着对各类所有制金融机构的外部监管，通过“管风险、管法人、管准入”，以实现合规和审慎监管的要求。两者在出发点、最终目的和作用机制等方面都不相同。

该人士还指出，金融监管部门承担着重要的市场监管职能，若同时履行部分金融机构的出资人管理职责，会影响金融监管的权威性、公正性和有效性，容易导致道德风险。为避免利益冲突，应合理界定并厘清出资人职责与金融机构市场监管的边界，明确分离市场监管与出资人职责。

而在未来，财政部门也将与金融管理部门协同配合，加强沟通协调和信息共享。但中央和国家机关有关部委、各级财政部门以及地方政府对金融监管部门的监管不得干预，以此保证“双峰”的各自独立性。

从意见的具体条款看，国有金融资本管理办法正式落地后，将对国有金融机构和相关资本带来不少机遇与挑战：如对股权及出资实施穿透式管理；调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重、提高资本配置效率；引导国有金融机构回归本业等。

曾刚认为，此次改革的方向很明确，一是规范管理，二是坚持市场化原则，两者并行不悖。而对于具体业务，具体资本准入、准出的调整是收是放，也取决于规范管理和市场化的要求。

中央财经大学金融学院中国银行业研究中心主任郭田勇对21世纪经济报道记者表示，意见对于民营资本准入国有金融机构可能是利好消息。改革一个可能的方向是使国有资本进出国有金融机构更加灵活，更加高效，减少不必要的损失。未来对于非国有资本进入国有金融机构的准入限制可能会进一步减少，在银保监会今年出台的《商业银行股权管理暂行办法》规则之内，经过监管核准、审批的合格投资者，本质上是平等的。

（编辑：曾芳，如有意见或建议，请联系：zengfang@21jingji.com）