刘鹏

（中国人民大学国家发展与战略研究院青岛分院院长、公共管理学院教授）

跟去年一样，猪年春节刚过的第一个工作日，山东省委省政府再次以一个务实、高质的工作动员大会拉开了新的一年的工作大幕，这是山东连续第二年在新年第一个工作日召开工作动员大会。与去年的大会以新旧动能转换重大工程为主题不同的是，本次大会的主题并不是什么具体的工作项目，而是被确定为“担当作为、狠抓落实”的工作作风，而在会议内容上更加令人为之耳目一新，大到干部考核和用人选人，小到精简会议和文件，目标直指长期以来政府工作中存在的保守作风和官僚习气。

一些评论者认为此次工作会议体现出山东在落实中央有关“反四风”建设方面的紧迫性和深入性，而在笔者看来，这次大会的意义并非只是简单的落实中央“反四风”精神，而是带有基于中央认可和自身压力双重性质的一次省域治理方式的创新与转型，即从原有的保守求稳、层层节制、文山会海式的消极治理走向革新除弊、扁平弹性、精文减会的积极治理，是在中国共产党的全面领导下对传统的韦伯式官僚制的一次挑战和重塑，而这种治理转型过程的意义绝不仅仅局限于山东，对于全国都具有一定的创新和示范意义。

鼓励基层干部新作为需要实招

从现代公共管理学理论来看，自工业社会以来，现代民族国家治理结构的组合基本上都是秉承韦伯式的官僚制，其核心特征包括法制化、层级节制、公私分开、专业化、专职化、非人格化等，是人类社会到目前为止最为理性和有效的组织结构原则。然而，随着信息社会的到来，这一韦伯式的官僚制也暴露出越来越多的弊端，很多西方国家在公共部门改革过程中也想方设法来对官僚制进行重塑，例如新公共管理运动、打造无缝隙政府、整体性治理转型等，而在中国共产党的全面领导下，中国政府也一直警惕和防范官僚制在实际运行中的弊端，提出了推进国家治理能力和体系现代化的战略目标。

然而，推进对官僚制的改革是一个长期过程和系统工程，一个最典型的明证就是，党的十八大以来，我们推出了以八项规定、六项禁令、反“四风”等为代表的全面从严治党的新战略，在反腐倡廉、严明党纪、纯洁党风等方面取得了丰硕成果的同时，也带来了部分部门和地方干部消极保守、缺乏担当和作为的新问题。虽然中办已于2018年6月印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，山东省委也在8月份紧随其后发布了实施该意见的具体办法，但从各地实施的情况来看，仍然缺乏有效激励基层干部干事创业的具体实招。对于山东而言，由于2018年全省经济增长速度低于全国平均水平，名义增速只有5.02%，与第二名江苏的差距由2017年的1.32万亿拉大到1.6万亿，这种发展压力也回过头来直接拷问过去一年山东实施新旧动能转换重大工程是否有实效。

为此，这次的工作动员大会重点从晋升提拔、提高待遇以及规范问责三个角度推出了一系列激励基层干部干事创业的实招，例如提出要重用“李云龙”式的干部，干部提拔不能光看得票多少；落实乡镇工作津贴补贴政策，确保乡镇工作人员收入高于县直机关同职级人员水平；不搞“泛化问责”，绝不允许用问责代替管理，对被问责的干部不能“一棍子打死”等措施。这些措施的出台，其目的都是要给基层干部减负松绑，加油鼓劲，推动基层干部从单纯的保守求稳迈向革新除弊，不仅对于山东，对于全国其他地方也都具有同样参考价值。

当然，这些措施虽然提法很实际，但在实施过程中如何落实到位，特别是从制度创新角度如何加以保障，还需要进一步地细化。例如，如何通过科学化赋权干部提拔标准，以保证“李云龙”式的干部确实能够脱颖而出？乡镇工作津贴补贴经费在财政体制上如何加以保障？如何建立公开透明的被问责干部重新起用的机制，从而防止被人诟病为变相复出？在这些方面，山东都可以敢为人先，率先在全国探索出一些新机制和新模式。

柔性的省直管县改革仍需保障

韦伯式官僚制认为基于法理型权威基础上的层级结构设置，能够很好地解决政府管理中的统一权威和专业分工问题，因此对层层节制的治理结构倍加推崇，而在我国，强调按照层级请示汇报，不可擅自越级沟通，也成为行政管理体系中的基本法则。

然而，在信息社会到来的新形势下，这种层层节制的等级式治理结构越来越暴露出反应迟钝、效率低下、保守封闭甚至脱离群众需求等问题。正因为如此，学术界也有学者提出我国应该通过增加省级行政单位数量、撤销地级市设置等方式来增加管理幅度、减少管理层级，从而实现更加扁平化的行政体制，但限于这些改革建议对现状改变过大，因此中央多年来一直通过推行省直管县、强县扩权的改革来减少不必要的行政层级，从而激发县域经济发展活力。然而，如何在传统的官僚等级制与更加弹性化的扁平制之间求得平衡，仍然是我国地方治理改革面临的重大战略问题。

令人瞩目的是，此次山东省的工作动员大会提出了一个颇具新意的举措，即开通“省级领导直通车”，各县（市、区）每年提报1个最急需解决的重大问题，直接呈报省委和省政府，县委书记可直报省委。同时，还将开通“厅长直通车”，建立县委书记、县长与厅长直接沟通机制，也就是要建立起省级部门与县级政府的直接沟通渠道。与此前的财政和部分行政审批权的省直管县不同的是，这可以被视为一种柔性的省直管县改革，即一方面鼓励和推进县级政府能够跟省级部门展开直接沟通并提出政策需求，同时另一方面这种直接沟通也并非刚性的制度化重塑原有的市管县体制，而主要是限于在重大问题上建立更好的政策需求与供给的对应关系，这并不是对地级市政府的不信任，而是一方面能够在一定程度上减轻任何工作都要层层汇报和指示的弊端，降低不必要的行政沟通成本，另一方面能够更好地搜集和反映基层政府的政策需求，从而加强与省级政策供给部门的对接。

笔者认为，类似的改革甚至还可以推广到“局长直通车”（乡镇直接跟地级市沟通、村直接跟县级部门沟通）等。这种改革在某种意义上就是最近受到中央深改委所高度肯定的北京“街乡吹哨、部门报到”改革的山东版本，值得其它省级地区加以借鉴和推广。当然，这项改革在实施过程中面临的最大阻力在于，在干部人事权仍然由地级市掌握的情况下，县级政府领导是否真的有足够的政治勇气和胆识直接跟省里的厅长们沟通，而省里的部门是否有足够的能力来回应和解决县级政府部门的难题，这些则需要下一步通过更加细化的制度创新来加以保障。

有效破除中国式文牍主义需克服路径依赖

在我国的政府治理过程中，文山会海是很多部门和地方司空见惯的现象，很多政策落实不是靠实际成效，而是靠文件落实文件，靠会议落实会议。一些基层干部也经常抱怨，自己的部门变成了文件转发局，把省换成市县就转发文件，同时各种会议任务不胜其烦，各类会议都要求单位和部门一把手必须参加，如果不参加就是对该工作不够重视，大小会议都要基层干部参加，大量的文件起草和会务工作挤占了基层干部的宝贵时间，致使他们只能做一些流于形式的表面文章，根本没有时间深入基层调研和了解情况，最后导致他们的决策和落实都没有办法接地气，只能做些官样文章应付上级检查，这也导致有人戏称这是“文件治国”、“会议治国”。

这种文山会海的现象并非我国所独有，西方学者将其称之为“文牍主义”（red tape），但在我们目前的治理过程中确实表现得比较突出。事实上，中央三番五次强调要破除形式主义，反对这种官僚制弊病的文山会海，但效果不佳，究其根源在于文山会海的破除不能光靠基层，而需要更高层的政府以身作则，加以规范。

有基于此，此次山东的工作动员大会把破除文山会海作为重头戏，不仅仅是旗帜鲜明地反对，更重要的是出台了一些具体的标准和办法，例如今年各级会议数量要减少1/3以上，各级简报要压减1/3以上，各级制发文件数量要减少1/3以上，基层上报的报表材料一律压减1/2以上，同时一般工作文件原则上不得超过3000字，能合并召开的一律合并召开，能开视频会的一律不集中开会，能现场办公解决的事情一律不开会。

客观来说，这些标准和办法虽然并不一定都百分百科学，也未必都具有可操作性，但至少表明山东希望从制度上探索出一条切实可行的破除中国式文牍主义的有效途径，这种探索在作为孔孟文化发源地、官本位观念盛行、机关衙门作风浓厚的山东来说，更加具有紧迫的现实意义。然而，从另外角度来看，这些破除文牍主义的具体措施是否能够真正落到实处，而不会像很多地方的政策一样，其初始目的原本是反对官僚习气，最后因为多年来的路径依赖，导致自己的实施又变成了新的文山会海，最后只能无疾而终。希望此次山东的改革能够真正拿出实招新招，在破除官样文章和形式主义方面不仅对山东的基层干部和父老乡亲们有所交代，也能够为全国其他省域的改革提供经验和样板。(编辑李靖云)