2月21日，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》发布，继续聚焦农业农村问题。

2020年，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，我国农业农村工作的重点向乡村振兴转移。在这一背景下所发布的一号文件，与过去相比有哪些方面的变化？下一阶段，农业农村工作的重点在哪些方面？为此，21世纪经济报道记者专访了三农问题专家、四川省社科院原副院长郭晓鸣。

应防范规模性返贫风险

《21世纪》：2021年的中央一号文件已经在2月21日发布了。作为长期关注农业农村问题的学者，你如何解读这份文件？

郭晓鸣：与往年相比，基于新的形势、复杂的挑战，以及脱贫后农业农村发展新的目标任务，一号文件强调了巩固脱贫攻坚与乡村振兴之间的衔接问题。

尽管我们在2020年完成了绝对贫困的治理任务，但脱贫之后，规模性返贫风险依然存在。进一步讲，在很多已脱贫地区，导致脱贫人口返贫的潜在风险还未得到根本解决，一旦遭遇重大自然灾害或疾病，脱贫人口的返贫风险依然较大。

在脱贫攻坚的过程中，对贫困地区的生产条件和生计能力的提升还不太显著，因此在今年的农业农村工作中，守住规模性返贫的底线是关键。这也是因为我们付出了这么大的努力，完成了如此艰巨的任务，如果政策不延续，有可能前功尽弃。

因此，通过研究今年的一号文件，我认为今年的农业农村工作的重心，不仅在于强调巩固脱贫攻坚与乡村振兴之间的衔接性，也同时在警醒，千万不能有任何放松和懈怠，要继续高度重视规模性返贫的风险问题。

《21世纪》：今年的一号文件，对于粮食安全、种业安全着墨较多，这其实是个老问题。目前解决这个问题的关键在哪里，如何解决？

郭晓鸣：今年特别强调了粮食安全，这基于国际粮食供求形势的复杂变化，以及疫情之下局部地区出现的粮食保供压力加大的风险，这也表明我国对粮食安全的中长期挑战的认识更加清晰。

需要强调的是，尽管我国持续多年粮食增产，但深层次问题尚未解决，比如基本良田的面积仍需要加大保障力度、粮食生产主体的积极性有待提高等。

目前，粮食生产还存在水平低、保障能力弱等问题，与藏粮于民、于地的目标还有距离。在这一背景下，特别强调粮食安全问题，是非常重要的。

我之前在国内一些粮食主产区进行调研，发现了一些比较突出的问题。比如在粮食安全压力增大背景下，很多农村还存在大量的抛荒地，因此应该更加重视通过加大对荒地、低效率利用耕地的治理强度来确保增加粮食产量，而非简单以经济作物的腾退来重新补种粮食的单一手段。

在粮食安全的基础上，今年一号文件也特别强调了种业的安全性，这是因为现阶段我国种业对外部的依赖性较大。

种业问题如何解决？我认为除了应当精准加强种业科技攻关，更有效率地进行科技资源的优化配置之外。还应当同等重视推进科研机构的种业研发的产业化进程，应将农业科技的导向从以学术研究为主，切实有效地向实际应用推进。国际经验表明，种业的技术攻关和实践推广很重要的另一主体是企业，因此要强化政策支持把种子企业做大做强，构建种子企业与科研机构之间的产学研结合的关系同样十分重要。

乡村建设步入“系统性”阶段

《21世纪》：与过去的一号文件相比，今年的文件用了较大篇幅去系统阐述如何“实施乡村建设行动”，其背景和目标是什么？

郭晓鸣：关于“乡村建设”的话题，这一次用了较大篇幅。这是因为，前期的新农村建设和实施的乡村振兴战略，已经奠定了乡村全面振兴的重要基础，现在到了整体性、系统性推进乡村建设的关键点。因此，我们不能继续停留在过去碎片化的阶段，必须整体为之，必须把乡村建设的主要短板找出来，进行重点突破。

如何去补齐现有的短板？一号文件强调了加强自然村的道路硬化，对生产性的基础设施如水、电的供给能力的提升，强调了提升农村的环境治理，有效进行污水污染垃圾的处理等。

此外，我认为关于乡村建设方面的一个新表述是“发挥财政投入引领作用，支持以市场化方式设立乡村振兴基金，撬动金融资本、社会力量参与，重点支持乡村产业发展”。这强调了以市场化的方式进行乡村建设，这是一个亮点，在城乡融合的背景下，引导社会资本是一个重要手段，乡村建设不能单纯依靠财政的投入。

要让农业成为可增收的产业

《21世纪》：目前我们强调乡村振兴，又在推进农村转移人口市民化。其中都强调了“人”的重要性。在新的时代背景下，如何引导农村劳动力合理流动？

郭晓鸣：从乡村振兴和新型城镇化的关系以及国际经验看，乡村人口的减少是必然趋势。农村人口的市民化也是不可逆转的趋势，这和乡村振兴不是一个必然的矛盾。

不错，其中存在一个问题，农村人口流动是严重失衡的，留守农村的人口以老年群体为主，流走的是中青年劳动力，这也导致留在农村的人口难以承担乡村振兴的重任。

在这一背景下，我们不能以减缓农村人口市民化的进程为手段，让进城劳动力重回农村。而是要完善现有的乡村振兴各项措施，实现农村人口的流动从非均衡到均衡的转变，改变农村现有人口的素质结构，实现农村人力资本的提升。换言之，乡村振兴就人口而言，十分紧要的是质量问题而非数量问题。

这一过程不是简单的人才激励政策就可以解决的，关键是要让农业成为有吸引力的产业，乡村振兴不能简单靠情怀，而是要让在农业农村工作的人提升收入，因此适度规模化的农业生产方式转变是一个根本途径。

从政策调整角度看，过去我们的相关扶持政策，主要瞄准农村户籍人口，对于新村民、新农人的政策支持力度不大，既然产业振兴的关键是要把农业作为主要收入来源的从业者作为骨干力量，那么支持政策就要有效覆盖这一群体。农村内部的保障性资源也应对这些群体进行覆盖，如适当地给予新村民、新农人以宅基地的使用权，并给予同等的公共服务等。

总的来说，我们不担心乡村人口数量减少，而是担心留下来的人口的发展问题，因此需要更大力度加大政策支持。

宅基地改革保持“稳慎”基调

《21世纪》：今年的一号文件提出，“稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式”。“稳慎”二字，是否意味着与农民利益关切重大的农村宅基地问题，仍处于探索阶段？

郭晓鸣：农村宅基地改革的关键，是以不能伤害进城农民的资格权为重点。只有使得农民的长期利益不受损，进城后依然有资格权，才能确保他们安心留在城市，推动经济发展。宅基地改革的主要问题是，在农村土地资源极为稀缺的背景下，现行的宅基地制度导致大量闲置，因此我们需要重构一个更加合理的宅基地制度。需要探索的是宅基地的有偿使用而非福利供给，不能无限制对新增人口进行宅基地的无偿分配。

农村宅基地制度改革目标之一，是解决现实存在的规模巨大的宅基地浪费问题。宅基地三权分置的制度设计为此打通了一个通道，可以为解决闲置问题提供现实途径。当然这里面有很多技术性的问题要解决，比如宅基地的分散现状，与使用者的规模化集中化的要求不相吻合，这需要村庄规划的整体优化调整才能解决。

因此一号文件强调“稳慎”，腾退宅基地要坚持农民自愿原则，要进行有偿退出，决不能违背农民意愿强制推进。宅基地制度改革的目标取向主要是建立新的合理的宅基地制度，让大量的闲置宅基地获得有效利用，不能在此过程中损害农民的基本利益。